Évaluer les décisions sur l’agriculture dans le paquet de Nairobi

30 Mars 2016

Cet article analyse les principaux résultats de la conférence ministérielle de Nairobi dans le domaine de l’agriculture, ainsi que leurs implications pour les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA).

 

À Genève, les négociateurs commerciaux essaient toujours de comprendre comment les marchés agricoles seront affectés par le paquet de mesures convenu en septembre dernier, lors de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC, qui s’est tenue à Nairobi, au Kenya. L’évènement a vu les membres de l’OMC réaliser des avancées sur un certain nombre de sujets inscrits de longue date à l’ordre du jour du commerce agricole mondial – bien que de nombreuses autres questions restent encore à résoudre.
 

Élimination des subventions à l’exportation

La décision sur les subventions à l’exportation de produits agricoles, qui concerne également d’autres mesures relatives à la concurrence à l’exportation ayant des effets similaires, constitue l’un des principaux résultats de la conférence ministérielle. On reproche depuis longtemps à ce type d’instruments de porter préjudice à certains agriculteurs, en comprimant de manière artificielle les prix des produits agricoles sur les marchés mondiaux. En 2005 déjà, lors de la 6ème Conférence ministérielle de l’OMC à Hong Kong, les ministres s’étaient engagés à les éliminer sur une période de 8 ans.

Depuis lors, les réformes de politique agricole ont rendu ce type d’outil de subvention largement obsolète dans certains des pays riches qui les utilisaient auparavant pour écouler leur production excédentaire sur d’autres marchés. En particulier, le démantèlement des régimes de soutien des prix du marché au sein de l’UE a permis aux membres de l’OMC de parvenir à l’accord conclu en décembre.

Le paquet de Nairobi exige des pays développés qu’ils mettent un terme immédiatement à toutes les subventions à l’exportation. Néanmoins, une note de bas de page énonce une exception qui autorise ces paiements jusqu’en 2020 pour les produits laitiers, la viande de porc et les produits transformés. Les pays qui souhaitent avoir recours à cette clause doivent néanmoins convenir de ne pas augmenter la quantité de produits bénéficiant de ce soutien, de ne pas commencer à subventionner des exportations vers de nouveau marchés ou pour de nouveaux produits, et doivent également s’engager à ne pas subventionner leurs exportations vers les pays les moins avancés (PMA).

Les pays en développement, quant à eux, sont tenus de cesser progressivement de recourir à des subventions à l’exportation d’ici fin 2018, avec cinq années supplémentaires pour certaines subventions à l’exportation couvrant les frais de transport et de commercialisation. Dans un contexte où les régimes de soutien des prix du marché prennent de plus en plus d’importance dans certaines grandes économies en développement, cette clause pourrait, à long terme, être essentielle pour protéger les agriculteurs des pays les plus pauvres du monde contre les excédents agricoles provenant d’autres pays en développement.
 

Crédits à l’exportation et entreprises commerciales d’État exportatrices

Dans le cadre de l’accord, les États-Unis ont également accepté de nouvelles disciplines sur les crédits à l’exportation, les garanties de crédits à l’exportation et les programmes d’assurance, qui ont pour effet de verrouiller la pratique actuelle de Washington d’accorder un délai de remboursement maximal de 18 mois pour le financement des exportations. À ce jour, les céréales et les graines oléagineuses figurent au nombre des produits qui ont le plus bénéficié de ce type de subventions.

Les résultats de Nairobi comprennent également de nouvelles disciplines relatives aux entreprises commerciales d’État exportatrices, qui interdisent aux membres de l’OMC d’y avoir recours pour contourner les disciplines sur les subventions à l’exportation ou d’autres engagements de la décision de Nairobi. Les données du secrétariat de l’OMC suggèrent qu’un nombre relativement élevé d’entreprises d’État de ce type sont actives en Chine et en Inde, mais que certains pays développés tels que l’Australie et la Nouvelle-Zélande y ont également recours sur certains marchés de produits de base particuliers.
 

Aide alimentaire internationale : disciplines sur l’aide en nature et la monétisation

La conférence ministérielle a également établi de nouvelles disciplines relatives à l’aide alimentaire internationale, qui énonce de nouveaux principes que les membres de l’OMC doivent suivre. L’accord s’appuie sur des efforts antérieurs, à l’OMC, visant à garantir que l’aide est disponible pour les urgences humanitaires, mais qu’elle ne sert pas de subvention à l’exportation déguisée. L’aide alimentaire doit être axée sur les besoins, fournie intégralement à titre de dons, et ne pas être « liée » à des exportations commerciales d’autres biens et services, selon l’accord. En outre, elle ne devrait ni être liée au développement du marché, ni être réexportée.

Un projet de texte mis en circulation au cours de la conférence ministérielle avait suscité des préoccupations de la part des organisations humanitaires et d’autres défenseurs de l’efficacité de l’aide, qui avaient alors critiqué le langage non-contraignant, fondé sur des aspirations, dans lequel les nouveaux engagements étaient formulés. Cependant, les changements apportés au texte au cours de l’étape finale des négociations pourraient avoir apaisé certaines de ces préoccupations.

L’accord spécifie que les gouvernements ne doivent pas fournir d’aide alimentaire internationale en nature dans les situations où cela pourrait avoir des effets négatifs sur la production locale ou régionale. Il spécifie également que l’aide alimentaire peut être « monétisée » – ou vendue afin de réunir des fonds pour des projets de développement –, mais uniquement « dans les cas où il existe un besoin avéré », et exige également une analyse de marché avant toute vente de produits alimentaires de cette façon.
 

Coton : accès au marché préférentiel pour les PMA

Une autre décision ministérielle prise lors de la conférence de Nairobi porte sur la question du coton, qui avait été caractérisée, en 2008, de « test décisif » de l’engagement des membres de l’OMC par rapport la dimension développement des pourparlers commerciaux. En vertu de l’accord, les pays développés s’engagent à fournir aux pays les moins avancés (PMA) un accès en franchise de droits et sans contingents pour le coton et les produits du coton, et ce « dans la mesure prévue dans leurs arrangements commerciaux préférentiels respectifs en faveur des PMA ». L’accord prévoit également que les pays en développement se déclarant en mesure de le faire, et notamment la Chine, offrent la même concession. Bien qu’il constitue une avancée pour les producteurs de coton des PMA, l’accord semble également laisser ouverte la possibilité d’une suppression de ce niveau d’accès au marché si les pays qui octroient des préférences choisissaient de le faire.

L’accord sur le coton conclu à Nairobi prévoit également que les pays développés mettent immédiatement en œuvre leurs engagements en matière de concurrence à l’exportation dans le secteur du coton, alors que les pays en développement ont jusqu’à janvier 2017 pour en faire de même. Les données du secrétariat de l’OMC semblent indiquer que les membres de l’organisation n’ont pas notifié l’utilisation de subventions à l’exportation concernant le coton, malgré un plafond qui dépasse de justesse les 60 millions US$ pour les dépenses budgétaires combinées de tous les membres. Cependant, en raison des retards de notification en ce qui concerne les subventions à l’exportation de produits agricoles, les données disponibles ne révèlent peut-être pas précisément le niveau réel de soutien dans ce domaine.

Là où l’accord est le moins spécifique, c’est précisément sur l’un des sujets que les pays producteurs de coton ont constamment cherché à mettre en évidence au cours des dernières années : la question du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges. Les responsables du commerce proches des discussions de Nairobi ont indiqué que les divergences entre pays développés et grands pays en développement ont empêché des avancées sur cette question.

Une étude publiée par ICTSD en 2015 estime que la Loi agricole américaine de 2014 (2014 US Farm Bill) pourrait faire baisser de près de 7 pourcent les prix mondiaux du coton. Par ailleurs, les régimes de soutien de la Chine ont mené à des accumulations massives de stocks, faisant craindre que l’afflux soudain de ces stocks sur le marché n’entraîne également une baisse des prix et ne pénalise les producteurs des pays pauvres.
 

Détention de stocks publics : une solution permanente ?

Lors de la conférence de Nairobi, les ministres ont également réaffirmé, d’une part, leur engagement à négocier une « solution permanente » sur la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, et d’autres part, des décisions antérieures qui engagent les membres à s’abstenir d’intenter des différends commerciaux en la matière au titre des règles de l’OMC sur les subventions agricoles tant qu’un accord durable n’est pas conclu. Les pays en développement de la coalition du G-33, coordonnée par l’Indonésie mais avec un soutien fort de New Delhi, ont fait valoir que le mode de calcul actuel des subventions agricoles à l’OMC ne prend pas en compte l’impact de l’inflation des prix enregistré depuis l’établissement des prix de référence à l’OMC il y a plus de deux décennies. Pendant ce temps, les pays exportateurs se montrent peu disposés à exclure les achats de produits alimentaires effectués à des prix administrés du décompte de la « catégorie orange » de l’OMC, car ils craignent que cela n’incite les pays à fournir à l’agriculture des niveaux illimités de soutien ayant des effets de distorsion des échanges.

Ce compromis constitue une trêve fragile qui ne semble réellement satisfaire aucun des membres concernés, et il est sans doute de peu de secours à l’heure où les membres de l’OMC cherche à établir une base future plus équitable et plus prévisible permettant de déterminer dans quelle mesure des subventions peuvent être considérées comme ayant des effets de distorsion des échanges et des marchés dans le domaine de l’agriculture. Les négociations à ce jour ont cherché à traiter cette question dans le cadre d’une voie de négociation distincte, bien que jusqu’à présent, cette approche ne se soit pas avéré fructueuse.
 

Mécanisme de sauvegarde spéciale

Une autre demande du G-33 – à savoir l’établissement d’un « mécanisme de sauvegarde spéciale » auquel les pays en développement pourraient recourir pour rehausser leurs droits de douane de manière temporaire en cas de brusque poussée des volumes d’importations ou de baisse des prix – a également mené à l’engagement de conduire d’autres négociations dans le cadre de sessions de négociation spécifiques du comité de l’OMC sur l’agriculture. Les membres du G-33 ont rappelé que, contrairement à de nombreux pays développés, ils avaient des difficultés à tirer parti de la sauvegarde existante au titre de l’article 5 de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture. Les pays exportateurs de produits agricoles, quant à eux, ont insisté sur le fait qu’un mécanisme de sauvegarde spéciale ne pouvait être négocié que dans le cadre d’un accord plus général sur l’accès aux marchés. En raison des divergences profondément ancrées entre membres de l’OMC dans ce domaine, le projet d’un tel accord n’était pas sur la table à Nairobi.

Depuis le blocage qu’ont connu les discussions commerciales à l’OMC en 2008, nombre des plus grandes nations commerciales du monde poursuivent leurs intérêts en termes d’accès aux marchés essentiellement à travers des discussions bilatérales et régionales préférentielles, en particulier dans le cadre de ce que l’on appelle les « accords méga-régionaux », comme le Partenariat transpacifique et le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement. La nature des concessions en matière d’accès aux marchés envisagées par ces accords, ainsi que les nouvelles normes réglementaires qu’ils comptent établir, vont probablement influer sur les paramètres des discussions multilatérales futures. En particulier, cela pourrait être le cas dans des domaines tels que les dispositions de sauvegarde que les pays pauvres peuvent invoquer pour protéger leurs producteurs nationaux contre la volatilité des marchés mondiaux.
 

Conclusion

On peut estimer que la conférence de Nairobi a permis aux gouvernements de couvrir une part significative de l’agenda néanmoins beaucoup plus vaste du commerce mondial sur l’alimentation et l’agriculture, même si de nombreuses questions ne sont toujours pas résolues. En particulier, les négociateurs ont réussi à obtenir de concessions concrètes qui pourraient contribuer à créer des marchés plus équitables et durables pour les produits agricoles et alimentaires, notamment sur des questions de longue date du commerce agricole telles que les subventions à l’exportation, l’aide alimentaire et le coton. La manière dont les gouvernements mettent actuellement en œuvre les engagements souscrits pourrait être essentielle en vue de déterminer leur impact effectif à travers le monde.

Dans le même temps, les membres de l’OMC ont un agenda de plus en plus vaste de questions non résolues qui ont toujours besoin d’être traitées, telles que le soutien interne et l’accès aux marchés pour les produits agricoles. Au moment où les responsables du commerce cherchent à trouver leur voie dans l’environnement des négociations de l’après-Nairobi, une compréhension solide de l’évolution du paysage du commerce agricole pourrait être cruciale pour les aider à trouver leurs repères.

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