Accès en franchise de droit et sans contingent: Quels gains pour les PMA africains?

23 Juillet 2013

Il est reconnu depuis longtemps que les préférences commerciales peuvent stimuler la diversification vers des activités d'exportation à plus forte valeur ajoutée. En effet, la transformation structurelle des économies en développement était un but du Système de préférences généralisées (SPG) lors de son lancement en 1971. Il y a eu depuis lors un appel constant à aller de l'avant pour améliorer le SPG et octroyer des préférences plus significatives aux PMA. Bien qu'un certain nombre de régimes de ce type aient par la suite été établis (voir Tableau 1), la demande d'amélioration des préférences n'a pas faibli.

Lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong en 2005, les membres de l'OMC s'étaient mis d'accord sur le fait qu'à terme « les pays développés et ceux en développement Membres qui se déclarent en mesure de le faire, conviennent de mettre en œuvre un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour tous les produits originaires de tous les PMA, d'ici 2008 ». Cependant, l'ardeur de cette déclaration avait été immédiatement tempérée par une clause dérogatoire: « Les membres qui ont en ce moment des difficultés à fournir un accès aux marchés (...) accorderont un accès en franchise de droits et de contingents pour au moins 97 pourcent des produits en provenance des PMA définis au niveau de la ligne tarifaire » tout en prenant des mesures pour réaliser progressivement 100 pourcent d'accès en franchise de droits et de contingents.

L'accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent était un élément important du « paquet pour les PMA » pour lequel des résultats rapides étaient prévus lors de la Conférence ministérielle de l'OMC de décembre 2011. Cependant, aucune décision sur l'opérationnalisation de cet accès n'avait été prise à ce moment-là et il semble peu probable que cette question apparaisse à l'ordre du jour de la réunion de Bali cette année. En l'absence de progrès sur l'accès en franchise de droits et de contingents, le débat s'est concentré sur les gains potentiels pouvant découler d'un régime de 97 pourcent d'accès en franchise de droits et sans contingents par rapport à l'accès illimité, et sur des règles d'origine connexes. Les données disponibles montrent que les gains commerciaux supplémentaires pour les PMA seraient assez limités dans un régime d'accès en franchise de droits à 97 pourcent, car 3 pourcent des lignes tarifaires exclues pourraient couvrir entre 90 pourcent et 98 pourcent de l'ensemble des exportations des PMA. Ce pourcentage très élevé des échanges reflète le fait que cette exclusion de 3 pourcent de lignes tarifaires tend à exclure le gros des exportations de textiles et de vêtements en provenance de PMA tels que le Bangladesh et le Cambodge.

Impacts mitigés

Un résultat positif de la Déclaration de Hong Kong est que certaines économies émergentes sont à présent entrées dans la ligue de pays qui octroient des préférences. On s'attend à ce que le régime de préférences commerciales en franchise de droits de l'Inde, lancé en 2008, offre un accès en franchise de droits pour 85 pourcent de ses lignes tarifaires, lorsque le régime deviendra opérationnel en 2012. La Chine a démarré son régime de franchise de droits en visant 60 pourcent en 2010, mais avec comme objectif l'extension de son traitement à tarif nul à 97 pourcent de ses lignes tarifaires. Le Brésil a annoncé le lancement de son régime d'accès en franchise de droits et de contingents en 2011 - mais n'a pas encore donné suite à cette promesse. La Corée - qui n'est pas une « économie émergente » au sens conventionnel du terme - a lancé, début 2000, un régime d'accès en franchise de droits et de contingents au titre d'une dérogation, mais l'a étendu à
95 pourcent des lignes tarifaires en 2011.

S'il est trop tôt pour évaluer pleinement ces régimes, les données dont on dispose suggèrent qu'ils n'ont pas réussi, jusqu'ici, à stimuler des exportations à forte valeur ajoutée chez les PMA. Ainsi, si les PMA africains comptaient pour 21,5 pourcent des exportations de l'Afrique vers l'Inde, à hauteur de 40 milliards de dollars en 2011, exclusion faite de l'Angola, exportateur pétrolier majeur, ceci ne représente qu'une part de 6,4 pourcent. De même, alors qu'en 2011, 99 pourcent de toutes les importations des PMA vers la Chine relevaient du régime d'accès en franchise de droits, la Chine a peu importé des PMA africains, en dehors du pétrole et de quelques autres produits de base. Il semble que l'efficacité de ces régimes est restreinte par leur conception même - une critique formulée dans le passé, contre les régimes des pays développés. Le régime de préférences commerciales en franchise de droits de l'Inde, par exemple, exclut un certain nombre de produits clés qui intéressent les PMA africains du point de vue des exportations tels que les fruits et légumes, les noix, le café, le thé, le maïs et les produits du tabac, et offre des concessions limitées sur plusieurs autres (fleurs coupées, huiles végétales et vêtements). La plupart des pays développés mettent traditionnellement en œuvre des régimes d'accès en franchise de droits et de contingents à des niveaux d'ambition divers (Tableau 1). Les Etats-Unis appliquent depuis 2000 deux régimes régionaux en matière de franchise de droits, notamment l'AGOA (Loi sur la croissance et les opportunités en Afrique), qui offre à 40 pays africains désignés, dont 26 PMA, un traitement en franchise de droits sur 1835 produits. L'AGOA doit arriver à expiration en 2015.

Cependant, alors que les régimes d'accès en franchise de droits et de contingents du Canada, du Japon et de l'UE octroient un accès en franchise pour plus de 98 pourcent des lignes tarifaires et comptent peu de produits exclus, l'OMC estime que, dans l'ensemble, les régimes américains de préférences commerciales n'admettent en moyenne que 82,4 pourcent des importations en franchise de droits, avec des exclusions systématiques. Cependant, ce chiffre est non représentatif, car près de 90 pourcent de toutes les importations enregistrées au titre de l'AGOA concernent le pétrole. La plupart des droits de la nation la plus favorisée sur les produits exclus de l'AGOA sont en moyenne de plus de 30 pourcent.

Il n'est donc pas surprenant que les régimes préférentiels existants aient eu des effets mixtes sur les exportations en provenance des PMA africains, en particulier à la marge extensive. Parmi les produits manufacturés, seuls les vêtements semblent avoir bénéficié de tels régimes, en particulier de l'AGOA qui propose une règle de transformation unique pour les vêtements et permet aux exportateurs de s'approvisionner en intrants auprès de pays tiers. Paradoxalement, si les textiles sont généralement reconnus comme un lien critique dans la construction d'une industrie des vêtements verticalement intégrée et à forte valeur ajoutée, les produits textiles sont exclus dans le cadre de l'AGOA, tout comme les produits en cuir et les chaussures, et une large gamme de produits industriels transformés, notamment les produits laitiers, le sucre, le cacao et le coton. Des règles d'origine plus strictes dans d'autres régimes ne sont pas favorables non plus aux textiles. Par exemple, la règle de double transformation de l'UE - qui exigeait que les vêtements fassent l'objet d'une opération d'assemblage, plus au moins une opération de pré- assemblage - est perçue comme technologiquement contraignante pour les PMA. Ceci doit cependant changer, l'UE ayant assoupli ses règles d'origine de manière significative en 2011.

Amélioration des régimes d'accès en franchise de droits et de contingents

Les PMA africains pourraient bénéficier d'un programme ambitieux, qui offre davantage de libéralisation, de l'accès au marché américain, selon une recherche récente. Ainsi, en se fondant sur un modèle informatique d'équilibre général (computable general equilibrium - CGE), Bouët et al. estiment, en 2010, que la pleine mise en œuvre d'un régime d'accès en franchise de droits et de contingents par les pays de l'OCDE stimulerait les exportations en provenance des PMA de près de 2 milliards de dollars US (soit 17 pourcent), sans effets majeurs sur les pays qui octroient des préférences.

Une autre étude de 2010, de Sam Laird - commanditée par l'ICTSD - se sert d'un modèle d'équilibre partiel pour examiner l'impact de l'octroi d'un traitement en franchise de droits de 100 pourcent pour les exportations en provenance des PMA, par un groupe de partenaires commerciaux choisis - notamment 4 grands pays développés ayant des régimes de préférences commerciales de longue date (Canada, UE, Japon et Etats-Unis), un pays ayant un programme de franchise de droits assez récent (Corée) et deux pays émergents (Chine et Inde). Les résultats montrent que les exportations en provenance des PMA enregistreraient une hausse de 2,9 pourcent en moyenne, les impacts les plus importants venant de l'Inde (21,7 pourcent), la Corée (12,9 pourcent) et les Etats-Unis (11,8 pourcent). Les impacts sur le reste du monde sont insignifiants (Tableau 2).

L'étude montre que les pays qui visent près de 100 pourcent de franchise de droits tels que le Canada et l'UE enregistreront de très faibles hausses des exportations en provenance des PMA. L'impact modéré estimé d'une expansion du régime chinois (1,7 pourcent) semble lier au fait que le gros des importations chinoises (90 pourcent en 2011) en provenance des PMA sont constitués de matières premières et des combustibles, qui sont déjà soumis à peu de droits, voire aucun, alors que la Chine est également compétitive par rapport aux produits manufacturés des PMA en général.

En ce qui concerne les pays, Haïti, l'Ouganda, le Cambodge, le Bangladesh, le Sénégal et le Népal sont les plus grands gagnants. A l'autre extrême, le Lesotho semble être le seul pays largement perdant (figure 1). Pour autant, ce pays ne perd que juste 1 pourcent des importations, soit près de 5 millions de dollars US. Cette perte résulte de l'érosion de sa marge de préférences - essentiellement aux Etats-Unis - au profit d'autres PMA en concurrence, tels que le Bangladesh et le Cambodge.

Conclusion

La perte subie par le Lesotho ne devrait pas être un obstacle aux négociations menées par les PMA pour mettre en œuvre un régime général d'accès en franchise de droits et de contingents. Comparée aux gains globaux engrangés par les PMA, cette perte peut aisément être compensée par l'amélioration du traitement spécial et différencié en faveur des PMA et par une poursuite de l'acheminement des flux d'aide pour le commerce, pour aider le Lesotho à s'adapter à la nouvelle situation. Le Lesotho a reçu 194 millions de dollars US d'aide pour le commerce en 2010, une somme qui s'accroît de manière constante depuis 2005.

Malheureusement, la mise en œuvre d'un régime d'accès en franchise de droits et de contingents pour les PMA est actuellement bloquée en grande partie en raison de l'insistance des Etats-Unis pour qu'il fasse partie de l'accord du Cycle de Doha. Cette position reflète partiellement la crainte des Etats-Unis que l'ouverture de ses marchés des vêtements n'entraîne une concurrence accrue de la part des pays tels que le Bangladesh et le Cambodge. La recherche récente montre toutefois que de telles craintes sont infondées. Par exemple, les importations canadiennes depuis les PMA n'ont pas vécu d'augmentation forte après que le Canada ait ouvert son programme de préférences douanières pour les PMA en janvier 2003 et adopté des règles d'origine flexibles concernant les vêtements. En outre, les estimations du modèle CGE suggèrent que les effets potentiels de l'octroi, par les Etats-Unis, d'un plein accès en franchise de droits et de contingents pour les PMA ne représenteraient qu'une baisse de juste 0,5 pourcent du produit de l'industrie américaine du vêtement. Les effets sur l'emploi qui en résultent, bien que concentrés dans les Etats traditionnels de l'industrie textile, seront plutôt mineurs, au vu des gains généraux. Il est temps pour les législateurs américains de regarder au-delà de leurs intérêts défensifs dans les textiles et de montrer leur engagement réel en faveur du développement des PMA, dont plus des deux-tiers sont africains.

Auteurs:

Vinaye Ancharaz est l'Économiste principal dans la division développement de l'ICTSD.

Sam Laird est consultant indépendant et professeur invité pour TRAPCA, Tanzanie.

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