Accords commerciaux méga-régionaux: Quelles implications pour les pays ACP ?

9 Octobre 2014

Jusqu’à la récente réunion ministérielle de Bali de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le Cycle de Doha était totalement bloqué. En conséquence, de nombreux pays ont cherché à poursuivre leurs intérêts commerciaux ailleurs, en particulier par l’intermédiaire d’accords commerciaux préférentiels.

 

Dans ce contexte, la formulation par les plus grandes économies développées de déclarations régionales de coopération et d’intégration – qualifiées d’« accords méga-régionaux » – est significative. Un Accord commercial préférentiel « méga-régional » est défini comme étant un accord qui implique trois pays ou plus ; qui comptent pour un quart du commerce mondial ou plus ; et qui entraîne des engagements profonds en matière de réglementation à l’intérieur des frontières. Aux fins de cette définition, seuls le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) entre les États-Unis et l’Union européenne (UE) et le Partenariat transpacifique (PTP) entre les États-Unis et un certain nombre d’Etats américains et asiatiques répondent à ces critères.

 

En plus d’englober une part significative du commerce mondial, ces accords visent à promouvoir une intégration profonde entre les membres, en mettant l’accent non seulement sur une libéralisation des droits de douane substantielle et presque totale, mais aussi sur des réductions importantes des obstacles non-tarifaires et sur la formulation de règles cohérentes et harmonisées sur, entre autres, les services, les réglementations en matière de propriété intellectuelle et la passation des marchés publics.

 

Ces accords méga-régionaux sont susceptibles de remodeler le système commercial mondial. D’une part, s’ils sont couronnés de succès, ils établiront de nouvelles normes et réglementations mondiales qui peuvent, dans l’avenir, se retrouver dans le système de l’OMC et également dans des accords commerciaux préférentiels avec des non-parties. Dans ce scénario, les pays en développement qui ne participent pas à la formulation de ces règles dans les accords méga-régionaux seront confrontés à un paysage réglementaire modifié qui ne correspond pas nécessairement à leurs intérêts et leurs capacités. D’autre part, il est largement admis que les règles commerciales mondiales doivent progresser et que les accords méga-régionaux peuvent offrir certaines perspectives pour garantir que ces progrès aient  lieu. Dans ce cas, comme d’autres grands pays en développement auraient souscrit à ces normes, en particulier aux fins du Partenariat transpacifique il sera difficile pour les non-parties de résister à la vague de réglementations. Ceci a des incidences pour la conduite des affaires à l’OMC ; par exemple, les négociations plurilatérales deviendront-elles la nouvelle norme ? 

 

Résultant en partie du blocage à l’OMC, ces accords potentiels ont également vidé l’OMC de son énergie en matière de négociation en réduisant l’attention portée à la finalisation du  Cycle de Doha. Les négociations pour les accords méga-régionaux résultent également de l’essor géopolitique de la Chine, qui en est arrivée au stade où ce pays n’est pas loin d’affirmer son leadership sur le système commercial mondial. En conséquence, les États-Unis et leurs homologues de l’UE sont également mus par leur propre impératif géopolitique qui est de verrouiller l’accès à des régions et marchés-clés, une démarche qui a des incidences directes pour les Etats membres du groupe ACP. Il n’est pas surprenant que la Chine et d’autres grandes économies en développement réagissent en mettant en œuvre leurs propres initiatives telles que les négociations sur la coopération régionale en Asie et dans le Pacifique (RCEP). D’où le nouvel élan en vue de négociations d’accords commerciaux préférentiels à travers le monde.        

 

Quels accords méga-régionaux comptent le plus pour les ACP et pourquoi ?

 

La mise en œuvre à la fois du PTCI et du PTP est susceptible d’avoir des effets significatifs sur le commerce avec les Etats membres du groupe ACP. L’importance de ces effets dépend tant des niveaux existants d’échanges que de la structure des échanges entre les pays ACP et les membres de chacun des accords méga-régionaux. En cas de hauts niveaux d’échanges entre les pays ACP et les membres des accords méga-régionaux, il y aura davantage d’enjeux pour les pays ACP. De même, là où la structure des exportations des pays ACP est similaire à celle des exportations entre les membres des accords méga-régionaux, les pays ACP peuvent être confrontés à une concurrence à l’exportation plus forte dans les marchés existants.

 

Au niveau régional, il est évident que le PTCI est susceptible d’être le plus préoccupant pour l’Afrique, car près de 40 pourcent des exportations africaines sont destinées au marché soit des Etats-Unis soit de l’UE. Pour les Caraïbes, il semblerait que tant le PTCI que le PTP peuvent avoir un impact significatif sur les échanges, car les États-Unis comptent pour près de 35 pourcent des exportations des Caraïbes alors que l’UE et le reste du PTP comptent pour 11 pourcent et 8 pourcent respectivement. En ce qui concerne la région du Pacifique, il est évident que le PTP jouera un rôle significatif pour déterminer la performance du commerce car 40 pourcent des exportations des pays du Pacifique sont destinées au reste des Etats PTP.

 

 

En règle générale, les évaluations d’impact conviennent que la libéralisation tarifaire aura des effets modestes sur les Etats membres en négociation. De même, il existe une certaine convergence sur le fait que les impacts du détournement des échanges sur les non-parties  seront également relativement faibles, en particulier pour les ACP, car ils n’entrent pas beaucoup en concurrence directe avec les parties en discussion, bien que certains pays soient susceptibles de pâtir de l’érosion des préférences pour des produits de base clés ; celle-ci est limitée par le fait que les obstacles tarifaires dans les marchés de l’UE et des États-Unis pour ces exportations sont déjà relativement faibles, voire nuls.   

 

Certaines études font valoir que les impacts sur la création d’échanges peuvent l’emporter   sur ceux du détournement des échanges, entrainant des gains positifs nets. Toutes les études conviennent que la suppression des obstacles non-tarifaires au commerce, en particulier à travers l’harmonisation des réglementations, aura les impacts les plus significatifs à la fois sur les parties et les non-parties, bien qu’il soit très difficile d’en mesurer, et encore moins, d’en prévoir les effets. Certains s’inquiètent du fait que les normes seront rehaussées à un niveau  tel que les non-parties seront exclues d’anciens marchés; d’autres font valoir que la reconnaissance mutuelle appuyée par l’extension des évaluations de conformité, élargira l’accès au marché de manière substantielle. Dans un cas comme dans l’autre, il est reconnu que les négociations sur les normes réglementaires sont bien parties pour se poursuivre comme partie intégrante du paysage moderne de la diplomatie commerciale; un fait auquel les Etats membres du groupe ACP sont tenus de s’adapter.

 

Il ressort clairement de l’analyse qui précède que le PTP et le PTCI sont des négociations complexes ayant un nombre d’implications potentielles qui, en raison de leur nature précise, sont à leur tour, soumises à des contraintes et à des capacités de politique économique. Il est donc impossible de prévoir leur caractère final de manière détaillée, car ceci entraîne de nombreux compromis dans l’ensemble et au sein des questions.

 

Etat d’avancement et tendances majeures

 

Il est évident que les négociations sur le PTP sont bien avancées et certains observateurs s’attendent à ce qu’elles se terminent d’ici la fin de l’année. Par contre, le PTCI n’a été officiellement lancé qu’en juin 2013, lors du Sommet du Groupe des huit (G-8) tenu au Royaume Uni. En outre, il est admis, de manière non officielle, que les Etats-Unis souhaitent d’abord conclure les négociations PTP avant d’entamer sérieusement les négociations sur le PTCI, bien que la structuration de l’agenda du PTCI soit en cours. En conséquence, pour faire ressortir les implications réglementaires qui peuvent apparaître ou non dans ces processus de négociation, nous avons concentré notre analyse essentiellement sur le PTP, en la complétant, le cas échéant, par des informations sur le PTCI. Ce faisant, nous avons également mis en lumière les différences potentielles entre les approches de négociation des États-Unis et de l’UE.

 

L’agenda réglementaire est au cœur à la fois du PTP et du PTCI. Il suffit de dire qu’il s’agit d’un agenda très complexe et de grande portée qui, sans aucun doute dépasse les capacités des pays d’Asie et du Pacifique qui participent au PTP. Il est évident que les pays ACP sont loin d’avoir la capacité – en fonction de la sous-région – de faire face à une telle complexité, et encore moins de mettre en œuvre les résultats. C’est donc un agenda à surveiller de près. Alors que les États-Unis n’ont certainement pas la possibilité d’agir totalement à leur guise dans les négociations sur le PTCI et que le résultat final n’est peut-être pas aussi ambitieux que celui d’un accord commercial préférentiel bilatéral « typiquement » américain, les États-Unis feront sans doute pression sur l’UE, dans la mesure du possible, en faveur de leur modèle de négociation.

 

Scénarios de résultats et leurs incidences

 

Il est important de comprendre comment les négociations peuvent évoluer; par conséquent, nous exposerons trois scénarios. Dans le cadre de ces scénarios, les implications stratégiques pour les ACP varieraient considérablement.

 

Dans le scénario de réussite totale, les forces de la libéralisation concurrentielle seraient triomphantes et l’agenda réglementaire se manifesterait avec force à l’OMC et dans les demandes de réciprocité formulées par les ACP dans les cadres bilatéraux et régionaux en aval. Les ACP auraient des difficultés à y résister.

 

Au titre d’un scénario de réussite partielle, que nous estimons le plus probable, des aspects importants de l’agenda réglementaire et des impacts sur le commerce décrits ci-dessus se manifesteraient, mais l’hégémonie occidentale sur le système commercial mondial n’aurait pas été réaffirmée de manière décisive. Ceci offrirait aux ACP une perspective «d’équilibre du pouvoir », nuancée en fonction de la sous-région, et du degré d’exposition à l’influence chinoise, en particulier. Cependant la recherche de réciprocité dans les relations commerciales bilatérales remonterait dans les préoccupations des grands pays développés, avec les incidences qui y sont liées sur les régimes de préférences.

 

En cas du scénario d’échec, les implications qui viennent d’être décrites se manifesteraient beaucoup plus rapidement et avec plus d’intensité. En outre, surtout si le programme chinois actuel de réformes économiques est mené à bonne fin, les pays ACP auraient à faire face à un système commercial dominé par la Chine peut-être plus tôt que prévu précédemment.

 

Options stratégiques pour les ACP  

 

Le fil conducteur des scénarios décrits ci-dessus est que l’option de « ne rien faire » ne semble pas être bonne, car tous les scénarios entraînent des changements majeurs du statu quo et qu’aucun autre scénario que  nous pouvons envisager ne résulterait en gains positifs de l’inaction. Il est donc urgent pour les pays ACP de s’attaquer à la réforme réglementaire et commerciale à trois niveaux.

 

Le niveau unilatéral est le plus important. Nous recommandons que chacun des Etats membres du groupe ACP mène son propre examen de la réforme réglementaire à la lumière de ce qui est proposé dans les accords méga-régionaux et calibre les réformes intérieures en conséquence, en étant sensible à la capacité et aux contraintes en matière économique.

 

Au niveau régional, nous plaidons, dans la mesure du possible, en faveur d’une approche par étape : accorder la priorité à l’intégration réglementaire adaptée aux réalités régionales ; ensuite négocier des Accords commerciaux préférentiels avec les petits pays développés moins menaçants, afin d’innover dans les approches et de mobiliser les institutions de mise en œuvre internes en vue de cet effort ; puis conclure des arrangements réciproques avec les grandes puissances.

 

Naturellement, ceci est un scénario de type idéal, qui nous semble néanmoins l’approche la plus stratégique et la plus raisonnable au vu des faiblesses institutionnelles manifestes dans la plupart  des Etats ACP.

 

Enfin, à l’OMC, nous plaidons en faveur d’une politique d’engagement constructif à travers la participation à des groupes de travail établis pour examiner les nouvelles questions réglementaires et la préparation du travail de terrain en vue de leur intégration ultérieure par la négociation dans le système commercial multilatéral.

 

Il est fort probable que ce processus d’incorporation implique des approches plurilatérales, de sorte qu’il conviendra de réexaminer le principe de l’engagement unique et peut-être de l’abandonner. Du fait que l’OMC reste centrale dans la défense des intérêts commerciaux des ACP, nous préconisons donc que les Etats ACP apportent un soutien conditionnel aux négociations plurilatérales, et s’assurent que leurs intérêts seront pris en compte en refusant leur consentement tant que des engagements concrets et exécutoires ne seront pas en place.      


Auteurs :

Peter Draper, Director, Tutwa Consulting and Senior Research Fellow, South African Institute of International Affairs.

Simon Lacey, Directeur à UPH Analytics – une nouvelle entreprise en cours de formation en Indonésie.

Yash Ramkolowan, Economiste à DNA Economics – un groupe de conseil en économie et en développement qui rassemble de l’expertise technique, politique et stratégique pour offrir des solutions économiques à des clients du secteur public et privé à travers l’Afrique du Sud.

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