Adapter l’aide pour le commerce à l’économie des services

31 Mai 2016

Après dix ans de soutien croissant, comment l’initiative Aide pour le commerce (APC) peut-elle contribuer au mieux au développement de services concurrentiels au niveau national et à l’augmentation des exportations de services ?


Depuis son lancement lors de la conférence ministérielle de l’OMC de 2005, à Hong Kong, l’initiative Aide pour le commerce (APC) a permis d’accroître les ressources mises à la disposition des pays en développement pour favoriser leur intégration à l’économie mondiale. Les engagements d’APC ont atteint plus de 54 milliards US$ en 2013 – près de 40 pourcent de toute l’aide officielle au développement – avec plus de 15 milliards US$ spécifiquement destinés aux pays les moins avancés (PMA).

Cependant, la dernière décennie a également été marquée par un changement de contexte pour de nombreux pays en développement, dans lesquels l’activité économique dépend de plus en plus du secteur des services. Les services peuvent aider à réduire la pauvreté, que ce soit directement (à travers l’éducation ou la santé) ou par le biais d’une plus grande efficacité des services « intégrés » (tels que les communications, les services bancaires ou les transports) fournis à l’agriculture, aux activités minières ou aux activités manufacturières. Des secteurs comme le tourisme génèrent également en tant que tels des recettes d’exportation : les exportations de services ont récemment été la composante la plus dynamique de la croissance du commerce mondial et sont particulièrement importantes pour de nombreux PMA enclavés, ou de plus petite taille, qui n’ont pas une échelle suffisante ou une connectivité géographique leur permettant d’accéder aux marchés mondiaux de produits.

Malgré cela, les relations entre l’APC et les services sont complexes, notamment parce que le commerce des services est très différent de celui des marchandises. Les quatre modes de fourniture de services (fourniture transfrontalière, consommation à l’étranger, présence commerciale et circulation temporaire des personnes physiques) se heurtent chacun à des barrières de nature différentes de celles du commerce traditionnel des marchandises. La libéralisation des services s’effectue souvent unilatéralement et la réglementation est fréquemment dispersée entre différentes institutions gouvernementales. Les vecteurs du commerce transfrontalier de services sont également en pleine évolution, les nouvelles technologies créant de nouvelles opportunités en la matière.

Dans ce contexte, comment l’APC peut-elle s’adapter pour mieux soutenir le développement du secteur des services ? En règle générale, le développement des services dépend d’un certain nombre d’investissements interconnectés : un cadre politique et réglementaire bien établi, de solides réseaux d’infrastructures et des programmes spécifiques de soutien aux secteurs clés d’exportation de services. Ces trois domaines d’intervention potentielle de l’APC sont évoqués plus en détail ci-dessous.
 

Aide pour le commerce et environnement réglementaire

La principale condition préalable au développement de services efficaces est l’existence d’un cadre politique et réglementaire solide. Les changements à ce niveau sont souvent l’élément déclencheur d’une libéralisation ou d’une évolution dynamique au sein de secteurs particuliers. La principale difficulté est que les systèmes réglementaires doivent trouver un équilibre entre des préoccupations et des objectifs parfois divergents : promouvoir la concurrence, offrir un environnement stable aux entreprises, soutenir l’innovation et la productivité, protéger les consommateurs (en surveillant par exemple les prix et les normes de qualité) et poursuivre des objectifs sociaux (comme par exemple l’accès universel). Le développement des services peut ainsi être entravé par une réglementation excessive, en particulier par de larges mesures « horizontales » qui restreignent l’accès à des marchés entiers, mais également par une insuffisance de réglementations modernes adaptées (notamment au niveau sectoriel), qui vient compliquer le processus de décision des entreprises.

La plupart des pays en développement ont une expérience limitée s’agissant de la mise en place de cadres et institutions réglementaires, notamment au niveau sectoriel. La législation et les institutions en charge de la réglementation sont souvent très fragmentées, ce qui est pour partie inévitable sachant que les activités de surveillance exigent généralement des connaissances techniques spécialisées. L’avènement des nouvelles technologies – et notamment de l’internet, qui a créé de nouveaux modes d’achat et de fourniture de services – signifie que la réglementation doit également suivre le rythme du progrès technologique. Lorsque la réglementation existe, son application est rendue difficile par le manque de capacités ou d’information.

L’aide pour le commerce (APC) peut donc jouer un rôle important pour identifier et actualiser les cadres réglementaires obsolètes et pallier les déficits de capacités. Un premier ensemble d’interventions possibles au titre de l’APC pourrait inclure des investissements dans certaines politiques, afin de : définir les objectifs stratégiques et les priorités de l’économie des services (y compris la compétitivité intérieure et les exportations potentielles), diagnostiquer et évaluer les coûts résultant de services de mauvaise qualité et les avantages potentiels des réformes de marché (en comparant par exemple les performances sectorielles à des références internationales), conduire des audits réglementaires pour répertorier et analyser les mesures affectant le commerce des services, et enfin, identifier et évaluer les modèles réglementaires ou les degrés de libéralisation alternatifs. À ce niveau en particulier, il y a beaucoup de leçons à tirer de l’expérience d’autres pays en matière de libéralisation, de renforcement du secteur des services et de développement des exportations de services.

En second lieu, l’APC peut renforcer les capacités à travers la mise à niveau de la législation et la simplification des procédures administratives (de la délivrance des licences et des agréments aux enquêtes et à l’application des règles) et aider à mettre en place des institutions réglementaires, telles que les autorités de réglementation des télécommunications ou de la concurrence. L’APC est particulièrement nécessaire durant les phases de transition, lorsque les autorités réglementaires sont encore en train d’asseoir leur rôle, leurs pouvoirs et leurs capacités de mise en œuvre : elle permet de renforcer leurs capacités ainsi que celles d’autres parties prenantes, dont notamment les entreprises, les groupes de consommateurs, les députés ou le système judiciaire. Le soutien des bailleurs de fonds au niveau institutionnel peut également avoir un effet de signal venant renforcer la crédibilité de l’autorité réglementaire, en la protégeant du risque de « capture réglementaire ». Les impératifs d’indépendance et de pérennité nécessiteront toutefois la mise en place ultérieure de modèles de financement indépendants.

Les autres domaines d’intervention possible de l’APC concernent le renforcement de la promotion du secteur privé autour des services (en assurant une meilleure représentation des services par rapport aux autres secteurs tels que l’agriculture et l’industrie), l’amélioration des données relatives aux services et leur commerce, et le soutien à la création de marchés régionaux de services (comprenant l’harmonisation des réglementations, la libre circulation des capitaux et de la main d’œuvre, le traitement national et la reconnaissance mutuelle des qualifications). Les partenaires de développement peuvent également aider les gouvernements à poursuivre des innovations dans les services, en mettant par exemple en place des systèmes de paiement électronique des impôts, des systèmes d’information reposant sur les services mobiles ou des solutions d’apprentissage en ligne dans les établissements scolaires.
 

Le rôle essentiel des infrastructures

En parallèle d’un cadre réglementaire solide, la qualité des infrastructures constitue un facteur crucial pour permettre le développement des secteurs de services. Le volume considérable des investissements nécessaires à la création des infrastructures de réseaux signifie que la plus grande partie de l’APC continuera de s’y concentrer : rien que pour l’Afrique, le coût total des besoins en infrastructures est estimé à près de 93 milliards US$ par an[1].

Il existe des liens évidents entre l’amélioration des services et l’investissement dans les infrastructures de transport aérien, maritime et routier, de réseaux de télécommunications et d’énergie. On observe une récente évolution vers des investissements dans des projets de « corridor », comprenant la mise à niveau d’infrastructures matérielles de transport ainsi que des capacités de stockage au niveau des plateformes logistiques. Ces investissements peuvent faciliter les échanges de marchandises et le transport multimodal, en améliorant le niveau d’efficacité de la chaîne d’approvisionnement et dans de nombreux cas, en faisant toute la différence pour la viabilité d’un secteur exportateur donné.

Dans l’énergie, le principal souci est le développement des capacités de production et de distribution d’électricité, y compris le développement de marchés régionaux de l’électricité. L’APC peut également avoir un impact positif sur les politiques et les réglementations du secteur, dans le cadre notamment de l’élimination des situations de monopole et de l’autorisation de nouvelles formes de production et de promotion des énergies renouvelables. Dans les télécommunications, l’APC a contribué au financement des réseaux de fibre optique et a également aidé les pays en développement à passer de monopoles publics à des marchés concurrentiels réglementés.

Au-delà de ces réseaux, il existe également un certain nombre d’autres services susceptibles de faire partie des « infrastructures de base » en raison de leur contribution essentielle au développement de l’ensemble de l’économie. Ces services comprennent le système financier – accès aux services bancaires, de crédit et d’assurance et systèmes de paiement efficaces – en raison de son rôle dans la distribution du crédit aux entrepreneurs en vue de soutenir la croissance économique. L’APC a un rôle à jouer à ce niveau, en soutenant la réglementation, mais également en améliorant par exemple l’inclusion financière.
 

Cibler les exportations de services

Les études commencent tout juste à émerger sur le potentiel d’exportation des services, y compris pour les pays développés. Globalement, les services relatifs aux technologies de l’information et de la communication (TIC) sont les secteurs les plus dynamiques du commerce mondial des services, bien que le tourisme représente près de 40 pourcent des exportations totales de service dans les PMA, le double du secteur le plus important qui suit, à savoir les transports (susceptible également d’inclure des déplacements liés au tourisme, en parallèle des services de fret et d’expédition). Les PMA jugent eux-mêmes ces deux secteurs prioritaires dans le cadre de leur récente demande collective auprès de l’OMC, en parallèle d’autres secteurs tels que les services financiers, les services liés aux TIC, dont notamment la délocalisation de processus de gestion (DPG), et la circulation temporaire des personnes physiques (mode 4) dans les différents secteurs.

Les interventions potentielles en matière d’APC peuvent varier considérablement d’un secteur à l’autre, bien qu’il existe des thèmes transversaux tels que :

  • la mise en place d’infrastructures propres à chaque secteur ;
  • le renforcement des politiques, des capacités institutionnelles et de la coordination au niveau sectoriel ;
  • le développement des liens avec d’autres secteurs ;
  • la fourniture d’une assistance à la commercialisation, au développement de la notoriété et en vue d’attirer les investissements ;
  • la définition et l’amélioration des normes sectorielles ;
  • l’amélioration des informations et des données ;
  • les négociations sur les barrières d’accès aux marchés le cas échéant ;
  • le renforcement des capacités et des compétences du côté de l’offre.

L’application de ce cadre au tourisme, par exemple, permet d’illustrer le rôle significatif que l’APC pourrait jouer dans le développement des exportations de services. Par rapport aux marchandises, un avantage clé du tourisme réside dans l’absence de barrières administratives – droits de douane, formalités douanières et procédures de quarantaine, subventions aux producteurs nationaux – qui entravent généralement les échanges : en matière de tourisme, un « marché d’exportation » de consommateurs étrangers vient vers vous. De plus, le tourisme dépend de richesses naturelles et culturelles qui existent en quantité limitée dans le monde et qui sont le plus souvent uniques: il peut donc être exploité par des pays de plus petite taille ayant des contraintes en termes de disponibilité des terres et de la main d’œuvre. Il est intéressant de noter que le tourisme est important à la fois dans les petites îles et dans des PMA enclavés tels que le Laos, le Népal, l’Ouganda ou la Zambie.

Au-delà du financement des infrastructures de réseaux (telles que des aéroports), l’APC peut également jouer un rôle dans le développement du secteur, notamment par certaines interventions clés listées ci-dessous.

  • Le renforcement des politiques du tourisme grâce à des stratégies intégrées et cohérentes incorporant les aspects réglementaires (visas, règles d’investissement, protection des consommateurs, lois relatives aux licences, questions de sécurité, etc.), les régimes fiscaux et des questions plus larges telles que les politiques linguistiques, culturelles, foncières et environnementales, le soutien aux PME et la diffusion du tourisme dans les zones plus excentrées. Cela inclut également la maximisation du potentiel de retombées dans d’autres secteurs, comme par exemple l’agriculture.
  • Le renforcement des stratégies marketing visant certains marchés géographiques et profils de touristes spécifiquement recherchés, sur la base de facteurs tels que la concurrence, les capacités et l’offre-produit. Les opérateurs peuvent également avoir besoin de formation pour mieux comprendre et pénétrer de nouveaux marchés. La « diversification des exportations » au-delà d’un marché particulier peut passer par le développement de nouvelles offres (activités ou différentes formes de tourisme) ou la recherche de visiteurs en provenance d’autres pays. L’APC peut également contribuer à l’amélioration des données utilisées pour les politiques et le marketing, en matière par exemple de dépenses touristiques.
  • L’amélioration des normes relatives à l’hébergement, mais également à des domaines tels que la sécurité (en raison de l’impact négatif des accidents), la qualité des produits alimentaires ou les normes environnementales.
  • Le soutien au développement et à la protection des richesses touristiques grâce à une assistance au développement tournée vers les ressources culturelles et environnementales (dans le cadre par exemple de l’UNESCO) ou des projets généraux (par exemple, la gestion de l’eau, de l’assainissement et des déchets).
  • Le développement des compétences de soutien, carle tourisme étant fortement tributaire des compétences et de l’expérience, l’assistance au développement peut faciliter l’éducation, la formation et les échanges de compétences. En particulier, les compétences linguistiques sont indispensables pour attirer de nouveaux marchés.

Malgré cela, le soutien direct de l’APC en faveur du développement du tourisme reste extrêmement faible, notamment par rapport à d’autres secteurs productifs. Entre 2010 et 2014, près de 14 milliards US$ ont été versés au titre de l’APC aux seuls PMA pour des projets agricoles, soit approximativement huit fois plus que les 175 millions US$ spécifiquement destinés à des projets liés au tourisme dans les PMA sur la même période (tableau 1).
 

Tableau 1: Versements aux PMA et autres pays à faible revenu (PFR) au titre de l’aide pour le commerce, 2002-2014 (en millions US$ constants, base 2013)

Source : Système de notification des pays créanciers (SNPC) de l'OCDE
 

Au-delà du tourisme, d’autres exportations potentielles de services feront face à des difficultés à la fois similaires et différentes. Dans les services liés aux TIC par exemple, les infrastructures de réseaux (télécommunications de qualité, électricité fiable et peu coûteuse) et l’environnement réglementaire joueront de nouveau un rôle important. Mais les gouvernements peuvent également mettre en place des politiques proactives pour encourager l’utilisation et l’innovation, tout en améliorant la fourniture de services publics et privés dans des secteurs allant de l’éducation et de la santé aux services professionnels et au commerce. Les pays en développement participent déjà à la délocalisation des processus de gestion avec un niveau élevé de création d’emplois, et il est probable que d’autres opportunités liées aux TIC émergeront avec les progrès de la technologie.

Enfin, le mode 4 est un domaine qui offre un potentiel considérable pour les pays en développement, tout en étant celui où les obstacles les plus importants à l’exportation de services perdurent. Beaucoup de pays en développement n’ont pas encore défini une quelconque « stratégie d’exportation » pour le mode 4, dont le but serait d’examiner en détail les barrières d’accès aux marchés, les opportunités potentielles et les conditions de l’offre pour certains secteurs spécifiquement ciblés (comme par exemple la construction, la plomberie, l’électricité, la soudure, la mécanique, les services liés aux activités minières ou à l’agriculture, les professionnels de la santé et de l’éducation ou le tourisme). L’adoption d’une approche de « développement des exportations » ou de « chaîne d’approvisionnement » pour le mode 4 constituerait un premier pas vers la définition d’approches plus cohérentes dans ce domaine négligé.
 

Conclusion

En résumé, les services sont la principale activité économique dans les pays en développement, et le renforcement du commerce des services offre un potentiel considérable d’amélioration de l’efficacité économique générale et de création de flux d’exportations directes. L’APC peut aider à surmonter les difficultés rencontrées dans le développement d’une économie reposant sur les services, grâce à la mise en place d’infrastructures de qualité et de cadres réglementaires solides afin d’encourager la concurrence. L’APC peut également soutenir de nouvelles approches politiques en matière d’exportation de services ainsi que des investissements ciblés dans des domaines tels que le marketing ou l’innovation dans les TIC.

Les questions liées aux services n’ont pourtant reçu jusqu’à présent qu’une attention spécifique très limitée dans le cadre de l’APC, notamment par rapport aux programmes de soutien dédiés qui existent pour certains produits d’exportation (le sucre par exemple), ou des questions telles que la facilitation des échanges. Les instruments apportant un soutien direct au tourisme, à la délocalisation des processus de gestion, ou s’attaquant aux barrières dans le mode 4 sont par comparaison rares et de petite taille. Après dix ans de soutien croissant, l’initiative APC et les bailleurs de fonds ont encore beaucoup à faire pour adapter leur approche au contexte des services.


Auteur :
Dan Lui, Chargé de programme, Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM).

Cet article est adapté d’un document conceptuel qui sera prochaînement publié par ICTSD.

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