Besoins de financement et viabilité de la dette en Afrique

23 Février 2017

Les besoins de financement de l’Afrique dans le cadre des ODD sont considérables, s’élevant au minimum à 600 milliards US$ par an. Alors que sa dette, tant extérieure qu’intérieure, augmente, comment l’Afrique peut-elle financer ses ambitions de développement et assurer la viabilité de sa dette ? 


En 2015, la communauté internationale a adopté un ambitieux programme mondial de développement qui vise à éradiquer la pauvreté, à protéger l’environnement de la planète et à garantir la prospérité pour tous. Cette vision est reflétée par les Objectifs de développement durable (ODD). En parallèle de l’Agenda 2063, qui reflète la vision de développement propre à l’Afrique, la réalisation des ODD est l’une des grandes ambitions de développement du continent.

Les besoins de financement liés à la mise en œuvre des ODD et de l’Agenda 2063 sont considérables. Selon Schmidt-Traub, les besoins supplémentaires de financement relatifs aux ODD s’élèvent à plus de 600 milliards US$ par an en Afrique[1]. Ce chiffre représente presque un tiers du revenu national brut de l’ensemble des pays africains. Il pourrait toutefois être sous-estimé, car il varie en fonction de la méthode utilisée. Chinzana et al. évaluent le taux de croissance du PIB nécessaire à la réalisation de l’ODD 1 (élimination de la pauvreté), ainsi que les ratios correspondants d’investissement rapporté au PIB et de déficit de financement rapporté au PIB, en faisant l’hypothèse que l’épargne, l’aide publique au développement (APD) et l’investissement direct à l’étranger resteront au même niveau. Un taux de croissance annuel de 16,6 pourcent par an serait dans ce cas nécessaire, ainsi que 1200 milliards US$ supplémentaires d’investissement par an, uniquement pour la réalisation de l’ODD 1[2].

Atteindre le niveau de croissance et de ressources financières nécessaire à la réalisation des ODD sera un véritable défi. Après plus d’une décennie de croissance sans précédent en Afrique, les conditions économiques sont en train de changer rapidement et apparaissent moins favorables. La forte baisse des prix des matières premières, le ralentissement de la demande chinoise et l’instabilité des marchés financiers internationaux risquent d’avoir un impact négatif sur les perspectives de croissance du continent.

De plus, le contexte mondial du financement du développement a évolué, comme en témoigne le document de conclusion de la Troisième conférence internationale sur le financement du développement, intitulé « Programme d’action d’Addis-Abeba ». Un glissement est en train de s’opérer, d’un modèle centré sur l’APD et la couverture des besoins de financement restants au moyen de la dette extérieure à un modèle davantage axé sur la mobilisation des ressources intérieures.

Alors que le niveau d’endettement des pays d’Afrique augmente et que les fonds des donateurs se raréfient, cette évolution des conditions économiques et financières soulève la question de savoir comment l’Afrique pourra financer ses ambitions de développement tout en assurant la viabilité de sa dette.
 

L’ampleur de la dette africaine

Alors que le fardeau de la dette s’était réduit grâce aux programmes d’allègement de la dette, la dette extérieure de l’Afrique est repartie à la hausse. Sur la période 2011-2013, l’endettement extérieur de l’Afrique a augmenté de 10,2 pourcent par an en moyenne, contre 7,8 pourcent sur la période 2006-2009, soit une augmentation moyenne de 443 milliards US$ par an sur la période. Bien que cet endettement reste raisonnable en pourcentage du RNB (22 pourcent en 2013), son augmentation rapide est préoccupante.
 

Figure 1 : Dette extérieure totale de l’Afrique, 2000-2014 (en millions US$ courants)

 

Source : Banque mondiale, statistiques internationales de la dette
 

La composition, les termes et les conditions de la dette extérieure évoluent et se font plus stricts, notamment pour les pays pauvres très endettés (PPTE). En premier lieu, la part des financements à conditions privilégiées a diminué dans deux tiers des PPTE africains entre 2005-2007 et 2011-2013. En second lieu, ces pays ont connu, en moyenne, une réduction sensible et régulière de la durée de remboursement et des différés d’amortissement de leurs nouveaux engagements d’emprunt extérieur depuis 2005. Le taux d’intérêt moyen sur ces nouveaux engagements a également augmenté, bien qu’il reste inférieur à la moyenne pour les autres pays ou les pays à faible revenu. En troisième lieu, la dette publique ou garantie par l’État consentie par des créanciers privés a non seulement augmenté dans les PPTE et les autres pays, mais elle s’est également diversifiée.

En date de novembre 2015, le FMI classait neuf des 39 pays africains pour lesquels les données étaient disponibles comme surendettés ou à haut risque[3]. Ces neuf pays sont le Burundi, la République centrafricaine, le Tchad, Djibouti, le Ghana, la Mauritanie, Sao Tomé-et-Principe, le Soudan et le Zimbabwe. Les pays sont considérés comme surendettés lorsqu’ils se heurtent déjà à des difficultés de remboursement, et sont classés dans la catégorie à haut risque lorsque le scénario de base et les tests de résistance font ressortir une violation prolongée des seuils d’endettement ou de service de la dette.

Cette augmentation de la dette extérieure a deux causes. Premièrement, la récente période de solide croissance économique, qui a duré plus de dix ans, a donné l’opportunité à de nombreux pays africains d’accéder aux marchés financiers internationaux. En raison du faible niveau des taux d’intérêt grâce aux politiques d’assouplissement quantitatif et à l’émission d’obligations souveraines par les pays développés en réponse à la crise financière, les pays africains ont pu contracter des emprunts relativement bon marché. Deuxièmement, et plus récemment, la baisse des prix des matières premières a entraîné une baisse des recettes d’exportation, qui creuse le déficit courant et ralentit la croissance économique. Plusieurs États africains ont ainsi recouru à l’emprunt extérieur pour équilibrer leur budget.

Bien que faible au départ, la dette intérieure est également en hausse. Cette tendance est alimentée par la nécessité de compenser la diminution de la part de l’APD dans le total des flux extérieurs et par une croissance économique soutenue associée à une inflation faible et stable. Avec le soutien actif d’établissements financiers internationaux, certains pays ont mis en place des politiques spécifiques en vue de développer leur marché obligataire. L’Afrique a également fait des progrès dans le développement du secteur financier et l’accès aux services bancaires. Le marché de la dette en devise locale s’est ainsi ouvert aux investisseurs étrangers dans plusieurs pays africains.

Une analyse de l’évolution de la dette intérieure dans cinq pays (Ghana, Kenya, Nigeria, République unie de Tanzanie et Zambie) montre qu’elle est passée de 11 pourcent du PIB en 1995 à près de 19 pourcent à fin 2013. Ces pays enregistrent également une augmentation de la dette intérieure négociable par rapport à la dette non négociable et sont parvenus à développer un marché de capitaux national en intégrant de nouveaux acteurs aux côtés des détenteurs traditionnels (banques centrales et commerciales) et en émettant des titres d’emprunt de longue durée libellés en devise locale. La capacité à émettre des instruments de longue durée est étroitement liée au contexte macroéconomique général et à l’émergence de grands investisseurs institutionnels tels que les fonds de pension ou les compagnies d’assurance. Si l’élargissement de la base d’investisseurs offre de nouvelles sources de capitaux disponibles et réduit le risque « d’éviction », il signifie aussi que de nouveaux risques apparaissent avec le nombre accru de créanciers et d’instruments d’emprunt. La dette devient donc plus complexe à gérer et exige des capacités institutionnelles et statistiques plus importantes.

Un souci important concernant la dette intérieure réside dans la charge d’intérêts par rapport à la dette extérieure. Les cinq pays mentionnés plus haut ont une charge d’intérêts moyenne beaucoup plus lourde sur la dette intérieure libellée en devise locale que sur la dette extérieure. Cet aspect doit toutefois s’analyser avec prudence, car le coût du service de la dette extérieure peut augmenter de manière significative en cas de dépréciation de la monnaie du pays. Sachant que la plupart des pays d’Afrique restent exposés au risque de change, ce facteur demeure une source importante de vulnérabilité.
 

La maîtrise de l’endettement

La viabilité de la dette et l’obtention des financements nécessaires à la réalisation des ODD passent par des réponses, des processus et des politiques au niveau national et international.

Une distinction est nécessaire en ce qui concerne l’utilisation de la dette. Lorsqu’elle sert à renforcer les capacités productives et à stimuler la transformation structurelle, la dette contribue à améliorer la résilience économique du pays, son potentiel de prospérité à long terme, et sa capacité à assurer le service de sa dette. En revanche, si elle sert à financer la consommation ou des dépenses récurrentes, il est peu probable qu’elle produise des bénéfices à long terme ou qu’elle améliore la capacité du pays à assurer le service de sa dette.

Pour réduire leur dépendance à l’égard des matières premières et réussir leur transformation structurelle, les pays africains ont besoin de mettre en œuvre des politiques qui encouragent la diversification de leurs économies et de leurs exportations, afin de réduire leur vulnérabilité aux chocs et d’élargir les sources de recettes de l’État. Une utilisation productive de la dette passe donc par de solides programmes d’investissement contenant des projets soigneusement sélectionnés et des mécanismes efficaces d’identification des goulets d’étranglement et de mise en œuvre rapide des projets pour garantir leur qualité et leur viabilité.

L’utilisation de la dette devrait également faire partie des critères d’évaluation de la viabilité de la dette. Le cadre commun de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international relatif à la viabilité de la dette (DSF) devrait autoriser des ajustements ou une grande flexibilité pour la dette destinée aux investissements productifs liés aux ODD par rapport à la dette destinée à la consommation. Le DSF pourrait également être amélioré par la mise en place de plafonds de paiement temporaires sur le service de la dette des pays à faible revenu, ce qui signifie que les versements au titre du service de la dette seraient limités et qu’au-delà de ce seuil, les versements à l’ensemble des créanciers (y compris les créanciers commerciaux) seraient réduits en proportion.

Les gouvernements africains ont besoin de peser les avantages et les risques de la dette extérieure et intérieure. Plusieurs pays affichent une augmentation rapide de leur dette extérieure, notamment par rapport au taux de croissance de leur PIB. Dans ce cas, et lorsque la dette extérieure représente déjà un pourcentage élevé du PIB, des mesures visant à contenir la croissance de la dette sont nécessaires pour éviter une nouvelle crise de la dette comme celle de la fin des années 80 et 90.

Avec le poids croissant de la dette aux conditions de marché, le passage aux financements commerciaux et l’intégration accrue aux marchés de capitaux internationaux, les capacités de surveillance et de gestion de la dette ont besoin d’être renforcées. Cette complexité accrue des options de financement exige de nouvelles compétences tournées vers les marchés financiers privés, que les acteurs gouvernementaux ne possèdent pas forcément à ce jour. Il existe également un besoin de collecte systématique des données relatives à la dette intérieure, qui aidera les pays à améliorer la qualité de leurs statistiques financières, et contribuera ainsi à une plus grande transparence et responsabilisation, à de meilleures informations sur la dette et à une meilleure analyse de la viabilité de la dette.

Les modes de financement complémentaires

Compte-tenu de la complexité des défis de développement de l’Afrique et de l’ampleur des besoins de financement qui en découlent, les pays africains ont besoin d’exploiter toutes les sources possibles de financement. Le Rapport 2016 sur le développement économique en Afrique de la CNUCED suggère que les pays africains pourraient davantage mobiliser l’épargne des diasporas et mieux exploiter les envois de fonds, qui atteignaient 63,4 milliards US$ en 2014. L’épargne des diasporas pourrait être exploitée au moyen d’obligations spécifiques, de dépôts en devises étrangères et de prêts syndiqués garantis par les envois de fonds. Ces mécanismes passent toutefois par l’utilisation de canaux formels d’envoi de fonds. Des efforts seront donc nécessaires pour faciliter ces canaux et en réduire le coût.

Les gouvernements devraient également s’efforcer d’exploiter les ressources du secteur privé, dans le cadre par exemple de partenariats public-privé (PPP). Bien que les PPP soient des initiatives contractuelles complexes non dénuées de risques de crédit, ils permettent d’accéder à des compétences spécialisées, des technologies et des innovations en provenance du secteur privé. Ces facteurs peuvent conduire à une plus grande efficacité opérationnelle, et donc à une meilleure qualité et une meilleure compétitivité des services publics. Pour éviter que le passif éventuel des PPP ne se transforme en charge d’endettement, les gouvernements doivent renforcer le cadre et la réglementation des PPP au niveau national et régional. Cela exige des capacités juridiques, administratives et techniques pour préciser les rôles et responsabilités des parties prenantes, apporter des clarifications en cas de litige, surveiller la mise en œuvre de façon efficace et réaliser de solides analyses financières et évaluations d’investissement.

Enfin, en collaboration avec la communauté internationale, l’Afrique doit lutter contre les flux de financement illicites (FFI), qui la privent d’importantes ressources pour son développement. Il est estimé qu’entre 1970 et 2008, l’Afrique a perdu près de 854 milliards US$ en FFI, ce qui correspond à peu près au montant total de l’APD reçue par le continent sur la même période. Au niveau international, la coopération sur les FFI et les questions fiscales devrait être prolongée et amplifiée. Au niveau national, les capacités des autorités fiscales devront être renforcées dans plusieurs domaines, notamment sur les aspects fiscaux et l’identification et la réduction des FFI.
 

Conclusion

Les besoins de financement de l’Afrique sont considérables et obligent les gouvernements africains à évaluer avec soin leurs options de financement et l’impact qu’elles peuvent avoir sur la viabilité de la dette. L’expérience du passé montre qu’il est facile de passer d’un endettement viable à une situation de surendettement.

Bien que la dette extérieure de la plupart des pays d’Afrique se situe aujourd’hui à un niveau raisonnable en proportion du RNB, ce ratio est en augmentation rapide dans plusieurs pays. De plus, en raison de la part plus réduite de la dette à conditions privilégiées, de la hausse des taux d’intérêts et de la diminution des durées d’emprunt et des différés d’amortissement, le fardeau de la dette extérieure des pays pauvres très endettés a toutes les chances d’augmenter. La prudence est donc de mise. Certaines études de cas montrent toutefois qu’il existe un potentiel de développement des marchés intérieurs de la dette. Des capacités renforcées de gestion de la dette seront nécessaires pour surveiller les nouveaux flux et investisseurs. En raison de l’ampleur de ses besoins financiers, l’Afrique devrait également envisager et évaluer toutes les options possibles d’accès à de nouveaux financements, dont notamment les modes de financement complémentaires tels que les PPP ou les instruments de collecte de l’épargne des diasporas. La réponse aux défis de la gestion de la dette passera également par un renforcement des capacités institutionnelles et une coopération internationale qui soutienne les efforts des pays africains.

Cet article est tiré du rapport de la CNUCED intitulé Economic Development in Africa Report 2016: Debt Dynamics and Development Finance in Africa

AuteursClaudia Roethlisberger, économiste, division de l’Afrique, des pays les moins avancés et des programmes spéciaux, CNUCED. Junior Davis, chef de la section Afrique, division de l’Afrique, des pays les moins avancés et des programmes spéciaux, CNUCED.


[1] Guido Schmidt-Traub, « Investment needs to achieve the Sustainable Development Goals – understanding the billions and trillions », document de travail du Sustainable Development Solutions Network, version 2 (2015).

[2] Zivanemoyo Chinzana, Abbi Kedir et Sandjong Diderot, « Growth and development finance required for achieving Sustainable Development Goals in Africa», document présenté lors de la conférence économique africaine de Kinshasa (2–4 novembre 2015).

[3] Fonds monétaire international, Regional Economic Outlook: Sub-Saharan Africa – Navigating Headwinds. Washington, D.C. (2015).

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