Comment exploiter l’investissement direct à l’étranger pour développer le secteur des services en Afrique?

29 Juin 2016

Sur fond d’avancées technologiques et de nouveaux modes de production, comment exploiter le potentiel de l’IDE pour développer le secteur des services dans les PMA et PFR africains ?
 

Représentant 63,5 pourcent du produit intérieur brut (PIB) au niveau global, les services sont désormais le secteur le plus important de l’économie mondiale. Ils dominent l’activité économiques dans 194 pays, parmi lesquels 30 tirent plus de 80 pourcent de leur PIB d’activités liées aux services. Les pays les moins avancés (PMA) et les pays à faible revenu (PFR) réalisent également une part considérable de leur PIB dans le secteur des services. En tant que moteur clé de la croissance économique, les services auront un rôle crucial à jouer pour permettre aux PMA et PFR de réaliser les objectifs de développement durable (ODD) adoptés par la communauté internationale.

Pour que les PMA et les PFR puissent exploiter au mieux les opportunités économiques et sociales offertes par le développement du secteur des services, des injections significatives d’investissement direct à l’étranger (IDE) sont nécessaires. Cependant, l’IDE dans ces pays se concentre aujourd’hui dans le secteur extractif et dans quelques économies, malgré certains signes encourageants qui semblent indiquer que cela soit progressivement en train de changer.

De plus, dans certains sous-secteurs d’une importance cruciale pour le développement économique, comme par exemple les services d’infrastructures de base, l’IDE est souvent limité par des réglementations défavorables associées à un climat d’investissement peu propice aux affaires. Par conséquent, de nombreux PMA et PFR africains ne disposent pas de sources de financement suffisantes au niveau national et sont incapables de financer de façon adéquate des services d’infrastructures de base tels que les transports ou l’électricité.
 

Participer effectivement aux systèmes productifs et commerciaux modernes

Deux évolutions conjointes font ressortir l’importance pour les pays africains de donner la priorité au développement de leurs secteurs des services, ainsi que d’attirer l’IDE dans ces secteurs, entre autres mesures, afin de réaliser cet objectif : la « servicification » des chaînes de production et l’importance accrue des chaînes de valeur mondiales (CVM).

Cette servicification[1] correspond à un processus dans lequel les autres secteurs de l’économie achètent et produisent plus de services qu’auparavant, et vendent et exportent également davantage de services, souvent en association avec des marchandises. La servicification est également alimentée par le comportement des consommateurs, qui demandent de plus en plus que les producteurs leur offrent un ensemble complet de marchandises et services associés, incitant ainsi les producteurs à intégrer des services à leur offre commerciale afin de rester compétitifs.

Une évolution connexe est la prévalence croissante des CVM, alimentée par les avancées technologiques et les changements organisationnels de l’économie mondiale et des entreprises transnationales. Il ne fait aucun doute que les CVM changent la donne en ce qui concerne la production des biens et des services. Elles reposent sur la spécialisation de chaque participant, et si elles sont devenues la norme dans la production de biens, leur importance dans le commerce des services s’est également considérablement développée. Les entreprises transnationales externalisent de plus en plus certaines parties de leurs chaînes de valeur pour améliorer leur productivité et leur compétitivité et profiter des solutions les moins coûteuses dans le monde, ce qui passe dans de nombreux cas par la sous-traitance d’activités de production de biens ou de services à des producteurs à faible coût dans des pays en développement. Il est estimé que les transactions relevant des CVM entre les différentes parties d’un même système d’entreprise (commerce intra-société) représentent aujourd’hui près d’un tiers du commerce mondial.

La viabilité économique des CVM exige toutefois que les sociétés aient accès à des services de qualité au moment opportun et à un prix concurrentiel. Les services d’infrastructures de base tels que les services de transport, les services relatifs aux technologies de l’information et de la communication, les services financiers ou les services aux entreprises sont indispensables au fonctionnement des CVM et leur présence dans un pays peut avoir une incidence sur le fait que l’IDE soit canalisé ou non vers ce pays.

Dans un contexte de financement national limité pour le développement des capacités de production de biens et de services et du commerce international, l’IDE dans le secteur des services est indispensable pour permettre aux PMA et PFR africains de devenir des acteurs actifs de la servicification de la production et pour garantir qu’ils ne soient pas exclus des CVM. Sans être la solution miracle aux besoins de financement du développement de ces pays, l’importance de l’IDE par rapport aux autres formes de financement tient au fait qu’il peut apporter un ensemble de ressources – capital, technologie, compétences, gestion, savoir-faire, capacités de commercialisation, etc. – à l’économie d’accueil.
 

Attirer l’IDE dans le secteur des services : quelques difficultés

Restrictions imposées par les politiques

Un certain nombre de restrictions et de contraintes entravent les efforts des PMA et PFR africains en vue d’attirer l’IDE vers leurs secteurs des services. En général, les restrictions concernant l’IDE affectent à la fois l’entrée sur le marché et les opérations après entrée sur le marché. Les barrières à l’entrée les plus courantes comprennent l’exclusion des investisseurs étrangers de certains secteurs de services, des restrictions quantitatives, que ce soit sous forme de quotas ou de tests de besoins économiques, les plafonds en matière de participation étrangère, les limitations relatives au type d’établissement et les exigences relatives aux entreprises communes. Pour ce qui est des barrières après l’entrée, les principales restrictions comprennent les stipulations relatives à la nationalité ou citoyenneté des dirigeants ou membres des conseils d’administration, les limites à l’entrée temporaire du personnel expatrié et autres exigences relatives à la nationalité du personnel.

Les pays en développement, y compris les PMA et PFR, se sont lancés dans une multitude de politiques visant à accroître leur participation à l’économie mondiale. Ces politiques passent généralement par la libéralisation, la privatisation et la déréglementation du commerce et de l’investissement. En ce qui concerne l’IDE, bien que la tendance générale à l’échelle mondiale soit à l’introduction de politiques plus favorables, les politiques de chaque pays comprennent généralement un assortiment de mesures qui visent à la fois à attirer (exonérations fiscales par exemple) et à décourager les flux entrants. Si les politiques qui entendent attirer l’IDE se concentrent généralement sur le secteur manufacturier, celles qui restreignent les flux entrants d’IDE se concentrent principalement dans le secteur des services[2].

Cela n’est pas surprenant. En dehors des raisons économiques liées à la réglementation prudentielle, certains secteurs tels que les télécommunications, les services bancaires, les transports et la distribution d’électricité sont souvent jugés stratégiques ou sensibles par les pays d’accueil en raison d’une propension au monopole naturel ou à d’autres défaillances de marché. Dans certains cas, l’argument de la protection des industries naissantes a été utilisé en faveur d’une discrimination à l’encontre des investisseurs étrangers. L’IDE dans les services se trouve par conséquent souvent soumis à un éventail plus large de restrictions que l’investissement dans le secteur primaire ou le secteur manufacturier[3].

Contraintes liées au climat d’investissement

En plus des restrictions de nature politique, il existe également des contraintes liées au climat d’investissement dans les PMA et PFR qui constituent autant d’obstacles majeurs à l’IDE dans le secteur des services, y compris lorsque l’environnement politique reste relativement libéral.

L’insuffisance de capital humain et infrastructurel constitue une grave contrainte : de nombreux PMA et PFR africains manquent encore de services d’infrastructure de base, qu’il s’agisse de routes, de services de santé, d’électricité ou de distribution d’eau. De façon peu surprenante, la CNUCED considère que cette insuffisance d’infrastructures physique est « l’une des contraintes les plus fondamentales auxquelles se heurtent les PMA non seulement pour attirer différents types d’IDE, mais plus généralement, pour développer des capacités productives, réduire la pauvreté et tirer pleinement profit de la globalisation économique »[4]. À la différence de nombreux pays en développement, dans lesquels les investisseurs étrangers ont aidé à combler le déficit d’infrastructures en construisant ou en exploitant des ports, des aéroports, des réseaux d’électricité ou de télécommunications ou des systèmes de gestion de l’eau, peu de PMA se sont montrés capables jusqu’à présent d’attirer des investissements réellement significatifs pour le développement de leurs infrastructures.

Un autre obstacle important réside dans l’absence de stabilité et de certitude politique. Certains PMA et PFR africains se heurtent à de multiples problèmes de nature politico-économique, y compris le fait que bon nombre d’entre eux ont des systèmes politiques instables caractérisés par un niveau élevé d’incertitude et de risque politique. En plus de l’instabilité politique, les risques d’expropriation contribuent à susciter la méfiance des investisseurs. La prévisibilité de l’environnement et l’absence d’arbitraire sont probablement les deux principales assurances dont les investisseurs potentiels ont besoin.

Le marché intérieur de la plupart des PMA et PFR est en outre souvent étroit et fragmenté, ce qui constitue un autre obstacle important à l’IDE. Cette contrainte est aggravée par l’insuffisante libéralisation du commerce intra-régional, qui limite d’autant les opportunités commerciales des investisseurs potentiels. De nombreuses structures africaines d’intégration régionale ne possèdent pas encore d’accords de libéralisation du commerce des services (bien que des négociations en ce sens soient en cours à l’heure actuelle au sein de certains groupements régionaux comme le COMESA ou la SADC).

Enfin, les économies africaines souffrent également de leur mauvaise image[5]. En Afrique, l’une des principales difficultés que les PMA et PFR doivent surmonter pour attirer l’IDE concerne les attitudes négatives à l’égard du continent. Une partie de cette mauvaise image provient de la réalité, mais une autre tient au manque d’informations sur les pays concernés, les réformes entreprises et les opportunités d’investissement existantes. Ce problème d’image est particulièrement difficile à éliminer, car le manque d’information des investisseurs potentiels signifie également que les réformes n’auront pas d’effet immédiat sur les décisions d’investissement. C’est la raison pour laquelle les pays qui entreprennent des réformes doivent également faire de sérieux efforts pour améliorer leur réputation internationale, notamment lorsque leur image a été dégradée par les échecs des précédents gouvernements nationaux.
 

Recommandations de politique

Tout effort substantiel pour attirer l’investissement vers les PMA et PFR africains doit donc inclure des mesures spécifiques visant à renforcer l’attrait de leurs secteurs des services pour l’IDE. De telles mesures peuvent, par exemple, inclure les éléments suivants.

  • Une libéralisation accrue des services d’infrastructures de base accompagnée d’une stratégie de communication plus agressive au sujet de cette libéralisation : certains PMA et PFR africains sont membres de l’OMC et ont souscrit à des engagements de libéralisation en vertu du mode 3 de l’AGCS (présence commerciale). Ces engagements doivent être approfondis et renforcés pour être significatifs. Certains de ces pays se sont engagés vers une plus grande libéralisation dans le cadre de traités d’investissement bilatéraux ou unilatéralement, mais leur niveau véritable d’ouverture reste méconnu des investisseurs potentiels. Il serait de l’intérêt de ces pays d’élargir cette libéralisation afin d’inciter les entreprises les plus compétitives au niveau international à s’implanter sur leurs marchés, plutôt que de limiter leurs efforts de libéralisation à quelques pays qui ne possèdent pas forcément les prestataires de services les plus compétitifs.
  • Une libéralisation plus poussée au niveau régional en s’assurant que les efforts de libéralisation des services à l’échelle régionale aillent plus loin que ce qui est déjà convenu dans le cadre de l’AGCS : dans les régions qui poursuivent des négociations sur les services, telles que la SADC ou le COMESA, les pays ont identifié des secteurs clés à libéraliser dans les services (principalement les services à la production, plus le tourisme). La méthodologie adoptée (une approche de liste positive similaire à l’AGCS) risque toutefois de ne pas conduire à une libéralisation plus large ou plus prononcée. Avec une approche adaptée, l’intégration régionale pourrait rendre les PMA et PFR africains plus attrayants pour l’investissement en les intégrant à un marché plus large.
  • Une libéralisation unilatérale lorsque cela est possible : sous réserve que des réglementations soient en place, les PMA et PFR africains devraient être plus volontaristes dans leurs efforts de libéralisation et ne pas se laisser retenir par des démarches régionales ou multilatérales qui prennent généralement plusieurs années, voire des décennies, pour aboutir. La situation de ces pays les oblige à prendre l’initiative, tout en participant aux négociations régionales et multilatérales en vue de « sceller » ces réformes unilatérales.
  • La priorité donnée aux réformes appropriées tant au niveau local qu’au niveau régional : il est banal de souligner que la simple libéralisation de l’IDE dans le secteur des services ne produira pas forcément les résultats escomptés. Cette libéralisation nécessite des réglementations adéquates. Par exemple, le fait d’autoriser l'IDE dans un prestataire public de services de télécommunications en situation de monopole sans créer des conditions de concurrence ou sans avoir un solide cadre institutionnel qui encourage la concurrence peut revenir à simplement transférer la rente de monopole à des investisseurs étrangers. Certains PMA et PFR africains ont des marchés très étroits et ne sont pas forcément en mesure de réglementer correctement ou de se protéger de monopoles puissants opérant au niveau régional, d’où l’importance d’une réglementation de qualité au niveau local et régional. Certains pays, y compris des PMA (la Gambie par exemple), ont ainsi mis en place une autorité de la concurrence, ou sont en train de le faire, tout en étant également partie à des instances régionales chargées de la concurrence. Un bon exemple d’autorité régionale dans ce domaine est la Commission de la concurrence du COMESA, qui a commencé son activité en 2013 et vise à sanctionner les pratiques anti-concurrentielles de dimension régionale.
  • Le renforcement de la compétitivité du secteur des services :la servicification et les CVM obligent tous les pays à renforcer la compétitivité de leurs services, non seulement pour éviter de se retrouver marginalisés, mais également pour faire partie et bénéficier de ces nouveaux modèles de production et de commerce pour les biens comme pour les services. Il est essentiel pour les PMA et PFR de renforcer leurs capacités productives nationales, par le biais notamment du développement du capital humain, de l’accumulation de capital et de l’innovation, afin de pouvoir maximiser l’impact positif de l’IDE dans tous les secteurs, et plus particulièrement dans le secteur des services[6].

Les PMA et PFR africains doivent donner la priorité au secteur des services en s’attaquant aux barrières à l’entrée qui subsistent ainsi qu’aux autres contraintes relatives au climat d’investissement global. Ces efforts devraient inclure une libéralisation unilatérale, régionale et multilatérale de l’IDE dans le secteur des services, associée à une réglementation appropriée pour accroître les bienfaits de l’IDE pour les pays d’accueil.

Cet article est adapté d’un document conceptuel à paraître, publié par ICTSD.
 
Auteur: Nkululeko Khumalo, Consultant senior chez Tutwa Consulting et commissaire à temps partiel de la Commission d’administration du commerce international de l’Afrique du Sud.

[1] Rentzhog, Magnus and Emilie Anér. The New Services Era – Is GATTS up to the Task? E15Initiative. Geneva: International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum, 2014. www.e15initiative.org/

[2] UNCTAD. Measuring Restrictions on FDI in Services in Developing Countries and Transition Economies. 2006. Geneva: UNCTAD.

[3] See for example, UNCTAD. World Investment Report 2004:  The Shift Towards Services. 2004. Geneva: UNCTAD.

[4] UNCTAD. Foreign Direct Investment in LDCs: Lessons Learned from the Decade 2001-2010 And The Way Forward. 2011. Geneva: UNCTAD.

[5] Honeck, Dale. “Expect The Unexpected”? LDC GATS Commitments As Internationally Credible Policy Indicators? The Example Of Mali. 2011. Geneva: WTO. http://bit.ly/1UPM58B

[6] Drake-Brockman, Jane and Sherry Stephenson. Implications For 21St Century Trade And Development Of The Emergence Of Services Value Chains. 2012. Geneva. http://bit.ly/1tvRdsk

 
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