Comment l’Accord sur la facilitation des échanges peut aider les PMA à réduire les coûts du commerce

29 Juillet 2016

Beaucoup d’espoirs ont été placés dans l’Accord sur la facilitation des échanges. Comment cet accord pourrait-il soutenir l’objectif de doublement de la part des PMA dans le commerce mondial d’ici à 2020 ?

 

L’initiative Aide pour le commerce (APC), lancée lors de la conférence ministérielle de l’OMC de 2005 à Hong-Kong, a réussi à mobiliser des fonds. Mais après cinq examens biennaux, il s’avère difficile de prouver que les flux d’APC ont effectivement permis aux pays concernés de renforcer leurs capacités en matière d’offre. De grands espoirs ont été placés dans le protocole relatif à l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) signé en novembre 2014. L’AFE devrait entraîner une évolution vers une APC fondée sur les résultats, et générer des gains provenant de la réduction des coûts du commerce en faveur principalement des pays à faible revenu (PFR), et plus particulièrement des pays les moins avancés (PMA) et des PMA sans littoral. À ce titre, il pourrait jouer un rôle décisif dans la réalisation de l’objectif du Programme d’action d’Istanbul (PAI) qui appelle à doubler la part des PMA dans les exportations mondiales d’ici à 2020, objectif réitéré dans les Objectifs de développement durable (ODD ; voir objectif 17, cible 11). Sachant que 34 des 48 PMA sont des pays africains, l’application effective des disciplines de l’AFE pourrait donc avoir un impact extrêmement positif pour le continent.

Avec près de 40 milliards de dollars versés chaque année, l’APC représente environ 30 pourcent des flux mondiaux d’aide publique au développement (APD) en direction des pays en développement. Toutefois, d’après le système de notification des pays créanciers (SNPC) de l’OCDE, la facilitation des échanges ne représente qu’un pourcent environ de l’APC fournie. Dans une récente étude[1], nous observons également une absence de corrélation entre les sommes versées et les données du projet Doing Business de la Banque mondiale ou les indicateurs de facilitation des échanges de l’OCDE, qui couvrent tous les aspects du fonctionnement des douanes. Il apparaît en outre que les versements liés à la facilitation des échanges sont le plus souvent dirigés vers les pays les plus proches des objectifs de l’AFE, alors que l’on s’attendrait à ce que ces versements soient dirigés vers les pays les moins avancés en la matière. Une mise en œuvre réussie de l’AFE améliorerait cette situation, en réduisant l’incertitude liée au commerce et en simplifiant les formalités d’accès aux marchés ainsi que la transparence au niveau des douanes, ce qui se traduirait par une réduction des coûts des transactions commerciales. L’augmentation des volumes d’échanges serait alors un moteur de croissance et de réduction de la pauvreté.

L’AFE pourrait-il s’avérer une réussite majeure pour le système commercial mondial ? Bien qu’il soit de portée limitée (se concentrant sur la gestion des douanes), il est d’une certaine manière l’accord le plus large de l’OMC en dehors du GATT, toutes les marchandises échangées au plan international étant soumises à des mesures de facilitation des échanges. Pour certains, l’AFE réunit toutes les conditions de la réussite et représente un nouvel espoir pour la pertinence de l’OMC. Pour d’autres, l’AFE n’est que « forme sans substance ». Sans nier l’existence d’un « problème de mise en œuvre », le présent article se concentre sur l’intérêt de l’AFE et ses avantages potentiels pour les PMA et PMA sans littoral.


La réduction des coûts du commerce devrait être l’objectif premier de l’APC

Certains indicateurs de performance liés au commerce au cours de la première période de l’APC sont présentés dans le tableau 1. Les moyennes par catégorie de pays font ressortir d’importants écarts entre les PMA sans littoral et les autres PMA, ainsi qu’entre les deux autres groupes (pays sans littoral hors PMA et autres pays en développement). Sur la période examinée, le revenu moyen par habitant des PMA sans littoral est inférieur de moitié à celui des autres PMA, lequel est lui-même inférieur de moitié à celui des pays sans littoral hors PMA, lequel est lui-même inférieur de moitié à celui des autres pays en développement. Les PMA sans littoral et les autres PMA affichent des taux de croissance décents, des taux de pauvreté très élevés et ont reçu, en moyenne, des montants élevés d’APC. Les deux groupes de PMA possèdent les indicateurs de gouvernance les plus mauvais. Enfin, le coût moyen du commerce est plus élevé en valeur absolue pour les pays sans littoral quelle que soit leur catégorie, et la diminution de ce coût s’avère moins marquée pour ces pays, avec même une hausse pour les pays sans littoral hors PMA[2]. Une extrapolation sommaire montre toutefois qu’afin de doubler la part des exportations des PMA dans les échanges mondiaux d’ici à 2020, il faudrait que les coûts du commerce se réduisent approximativement deux fois plus vite pour les PMA que pour leurs concurrents sur les marchés internationaux.

 

Tableau 1: APC et résultats dans les pays en développement (moyennes par catégorie de pays sur la période 2005-2011)


Trois composantes du coût du commerce sont analysées dans les modèles évaluant les volumes d’échange : (1) la géographie (par ex. la taille du pays, les infrastructures naturelles telles que les cours d’eau, l’absence de littoral, etc.) ; (2) les infrastructures physiques ou « matérielles » (les routes, les voies ferroviaires, les ports, les aéroports) ; et (3) les infrastructures « immatérielles » (les coûts liés aux frontières tels que les formalités douanières et la préparation des documents, les politiques liées aux frontières telles que les droits de douane et mesures non tarifaires sur les marchés nationaux et les marchés destinataires, et les politiques non liées aux frontières telles que les communications ou les politiques réglementaires). Parmi ces trois composantes, les deux dernières peuvent être améliorées par l’APC. S’il est démontré que les indicateurs des composantes « matérielle » et « immatérielle » des coûts du commerce ont un impact sur le volume des échanges, leur importance relative et la répartition souhaitable de l’APC entre ces deux types d’infrastructures restent controversées (dix pourcent environ des versements d’APC sont alloués aux infrastructures immatérielles). En tout état de cause, l’amélioration des infrastructures immatérielles institutionnelles et réglementaires, et notamment du fonctionnement des administrations douanières tel que visé par l’AFE, nécessitera moins de financement mais reste partie intégrante des coûts du commerce.


Objectifs et justification de l’Accord sur la facilitation des échanges

Indirectement, l’AFE suggère une orientation relativement claire pour l’APC, à savoir vers les mesures qui contribuent le plus à réduire les formalités administratives et à accroître la prédictibilité du passage en douane (frais, formalités, transit). L’obligation de publier les procédures de dédouanement des marchandises appuiera l’article 5 de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) relatif à la liberté de transit. Celle d’émettre des décisions anticipées dans un délai raisonnable renforcera l’article X du GATT relatif à la transparence. Les inspections avant embarquement en vue de déterminer le classement tarifaire et la valeur en douane seront interdites, tout comme l’introduction de mesures rendant obligatoire le recours à des courtiers en douane. D’autres mesures devraient également accroître la transparence. Les demandes de redevances révisées ne seront pas autorisées avant publication des nouvelles redevances. Les agences et autorités chargées du contrôle aux frontières auront également une obligation de coopération et de coordination des activités, comme c’est déjà le cas avec la création de « postes frontières uniques ».

En concentrant les ressources sur les PMA, et plus particulièrement sur les PMA sans littoral, l’APC devrait contribuer de plusieurs manières à la réalisation du Programme de développement durable à l’horizon 2030.

Assistance technique

L’AFE reconnaît explicitement qu’une assistance technique sera nécessaire pour certains PMA, ce qui l’amène à lier leurs engagements à la réception de cette assistance et d’un soutien au renforcement des capacités. À cette fin, l’AFE définit trois catégories d’engagements : catégorie A pour mise en œuvre immédiate ; catégorie B pour mise en œuvre après une période de transition ; et catégorie C pour mise en œuvre après une période de transition durant laquelle la capacité de mise en œuvre sera acquise grâce à l’assistance technique. Un comité permanent sur la facilitation des échanges doit être mis en place au niveau de l’OMC au moment de l’entrée en vigueur de l’accord et un Mécanisme pour l’AFE a déjà été mis en place en 2015.

L’AFE est fondé sur des règles

Les PMA devraient être les principaux bénéficiaires d’un système commercial mondial fondé sur les règles. Signé par l’ensemble des membres de l’OMC, l’AFE est fondé sur des règles au lieu d’être discrétionnaire, avec des procédures précises d’appel et d’examen. Cela donne un sentiment d’appropriation aux pays concernés, un aspect identifié comme l’un des principes de Paris sur l’efficacité de l’aide. Il respecte également l’esprit du résultat du Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement.

Les objectifs de l’AFE peuvent être surveillés relativement facilement

La réalisation de nombreux objectifs de l’AFE peut être suivie au moyen d’indicateurs susceptibles de constituer autant de cibles (l’ouverture simultanée des frontières pourrait par exemple mesurer la coordination transfrontalière, tandis que l’acceptation des paiements électroniques mesurerait les efforts d’accélération de la mainlevée et du dédouanement des marchandises, etc.). En retour, il existe de plus en plus d’indications que ces cibles mènent aux résultats visés par l’initiative APC.

Les délais réduisent les volumes d’échanges

Un volume croissant de données issues de plusieurs approches montre que les délais de transport des marchandises des sites de production vers les consommateurs réduisent les volumes d’échanges. Un jour de transit en moins équivaut à une réduction de 0,6 à 2,1 points de pourcentage des droits de douane du pays destinataire, ce qui représente une réduction significative des coûts du commerce.

Le problème de la mise en œuvre

Certains auteurs s’interrogent sur la question de savoir si l’AFE résoudra le problème de la mise en œuvre, en apportant un contenu opérationnel à la fourniture d’une assistance aux pays en développement dans le cadre du système juridique du GATT et de l’OMC. Concernant les obligations des pays en développement (section II de l’accord), ils doivent soumettre des listes détaillées précisant les dispositions devant relever de chacune des trois catégories évoquées plus haut – la catégorie C correspondant aux dispositions leur donnant droit à une période de transition et à une assistance financière. Mais l’AFE ne prévoit aucune obligation d’offrir cette assistance financière pour les membres donateurs, ce qui amène certains à conclure que l’AFE pourrait s’avérer un exemple de transparence et de persuasion morale sans réelle substance juridique. Il reste à espérer que la relative transparence des mesures de l’AFE relatives aux procédures douanières et la facilité d’évaluer la réduction des coûts du commerce aideront à mobiliser l’assistance financière nécessaire pour les PMA, et plus particulièrement les PMA sans littoral.


Les avantages potentiels de la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges

L’AFE a pour priorité de réduire le temps nécessaire au passage des frontières, à savoir le temps passé en douane. D’après les données du projet Doing Business de la Banque mondiale, la durée moyenne de passage en douane des marchandises importées est de 5,5 jours pour les pays en développement sans littoral et de 3,6 jours pour les autres pays en développement. Les données montrent également que dans plus de 50 pourcent des pays en développement ayant un littoral, les marchandises passent en moyenne 2 jours en douane. Ce pourcentage est inférieur à 5 pourcent pour les pays en développement sans littoral, et pour près de 10 pourcent d’entre eux, les marchandises passent en moyenne 10 jours ou plus en douane. Ces différences se retrouvent également lorsque l’on compare les PMA sans littoral avec les autres PMA.

En ce qui concerne les exportations, la comparaison révèle une nouvelle fois que le nombre moyen de jours passés en douane par les marchandises importées est plus élevé pour les PMA (4,8) que pour les autres pays en développement (3,7). Sur la base d’un coût additionnel estimé à 1,3 pourcent par jour supplémentaire de transit, on peut estimer que les sociétés exportatrices utilisant des intrants importés dans les PMA sans littoral subissent, en moyenne, un coût de commerce supplémentaire de 3,9 pourcent.

Sachant que les données du projet Doing Business sont collectées tous les deux ans auprès d’un nombre limité de transitaires dans chaque pays, auxquels il est demandé d’indiquer le délai et le coût du passage à la frontière d’un conteneur plein de 20 pieds (6,10 mètres) pesant 10 tonnes, il se pourrait qu’elles ne soient représentatives ni du délai ni du coût du voyage. Les estimations concernant l’ensemble des expéditions de colis en provenance de l’Union postale universelle (UPU) présentées en figure 1 fournissent une source supplémentaire de comparaison[3]. La figure montre la distribution du délai de transit (défini comme le temps écoulé entre les centres de tri des pays d’origine et des pays destinataires) pour les colis de 30 kg ou moins provenant d’un large échantillon d’envois couvrant de nombreux pays[4]. Le délai moyen de transit de ces colis est de 7,0 jours pour les pays à haut revenu, 13,0 jours pour les PMA et 9,7 jours pour les autres pays en développement. Sur la base d’un même coût estimé de 1,3 pourcent par jour supplémentaire de transit, on peut en déduire que les PMA supportent, en moyenne, un coût du commerce supplémentaire de 4,2 pourcent sur les expéditions de colis par rapport aux autres pays en développement.

Figure 1 : Délai de transit des colis internationaux 


Depuis la signature de l’AFE en décembre 2013, l’OCDE a produit et publié une série de 11 indicateurs de facilitation du commerce (IFC) couvrant 187 pays. Ces indicateurs suivent de près les objectifs mis en avant par l’AFE et forment à l’heure actuelle le catalogue le plus complet des politiques et procédures suivies par les services de gestion des frontières du monde entier, et certainement le meilleur que nous ayons pour évaluer plus précisément les handicaps de coût rencontrés par les différentes catégories de pays. La comparaison entre PMA et autres pays en développement, ainsi qu’entre pays sans littoral et pays avec littoral, montre que les chiffres des PMA sont une fois de plus systématiquement inférieurs à ceux des autres pays pour chaque indicateur, même si pas forcément de façon significative[5]. Pour certains aspects importants, comme par exemple les décisions anticipées, les différences entre catégories de pays sont importantes, une situation également observée entre les pays sans littoral et les pays avec littoral.

Dans un autre article, nous faisons une estimation de la réduction des coûts du commerce qui pourrait résulter d’une mise en œuvre de l’AFE – sur la base du temps passé en douane pour un conteneur de 6,10 mètres à partir des données du projet Doing Business. Nos résultats montrent qu’une mise en œuvre réussie de l’AFE pourrait entraîner une réduction de 2,4 pourcent des coûts du commerce pour les PMA et de 4,5 pourcent pour les PMA sans littoral. Ces estimations ne sont pas négligeables, et bien qu’elles ne concernent que les délais de douane à l’import, une partie de ces gains s’appliquerait également aux délais de douane à l’export.


Conclusions et étapes suivantes

Les délais de douane sont en moyenne nettement plus longs pour les PMA, et en particulier pour les PMA sans littoral, ce qui rend plus difficile la réalisation de l’objectif du PAI et des ODD visant à doubler la part des exportations des PMA dans le commerce mondial d’ici à 2020. De nouvelles estimations montrent qu’une mise en œuvre réussie de l’AFE pourrait réduire les coûts du  commerce à l’importation de 2,4 pourcent pour les PMA et de 4,5 pourcent pour les PMA sans littoral. Bien que ces estimations ne soient que des approximations sommaires, ces écarts potentiels de coûts commerciaux sont loin d’être négligeables dans le contexte de concurrence féroce qui caractérise notre monde globalisé. Sachant que les délais de douane peuvent être mesurés de façon relativement précise, leur réduction d’ici une certaine date, à l’import comme à l’export, pourrait constituer un objectif concret de l’AFE. Même si cette réduction s’avérait plus importante à l’import qu’à l’export, elle améliorerait quand même de façon significative les perspectives d’exportations, car les importations jouent un rôle de plus en plus important dans les activités à l’export.

Un objectif de cette nature contribuerait à la réalisation de deux grands objectifs. En premier lieu, il constituerait un premier pas vers l’objectif de doublement de la part des PMA dans le commerce mondial d’ici à 2020. En second lieu, en répondant au souhait de mettre en place des systèmes de gestion fondés sur les résultats pour la fourniture de l’APC, mentionné à maintes reprises dans les examens biennaux de l’APC par l’OCDE et l’OMC, il aiderait à mobiliser le soutien des pays donateurs dans le cadre des piliers de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. Bien que les coûts du commerce ne se limitent pas à la gestion des douanes, le suivi de la mise en œuvre de l’AFE constituerait une première étape vers des objectifs concrets de performance du commerce qui ont jusqu’à présent fait défaut à l’APC.

Pour ce qui est de la suite, la mise en œuvre de l’AFE se heurte à trois défis. Premièrement, l’AFE est une initiative « au mieux », qui repose plus sur des promesses que sur un contenu ayant force juridique. D’un côté, les pays en développement n’ont pas à marchander – car ils n’ont qu’à soumettre les listes de dispositions substantives de la section I qu’ils acceptent. De l’autre, il n’existe pas de contenu opérationnel pour l’assistance des donateurs, qui ne relève donc pas du système juridique de l’OMC.

Deuxièmement, la répartition des fonds de l’APC entre infrastructures « matérielles » et « immatérielles » (10 pourcent environ des versements d’APC sont destinées aux secondes) continuera de dépendre du contexte. Elle devrait cependant, dans toute la mesure du possible, s’appuyer sur une évaluation de l’impact. À l’heure actuelle, les versements au titre des activités de facilitation des échanges (tels que mesurés par le SNPC de l’OCDE) ne représentent qu’un pourcent des flux d’APC. Si les faits militent clairement en faveur d’une augmentation de ce pourcentage, ils ne permettent pas de déterminer de combien exactement.

Enfin, les ODD appellent à prendre des mesures urgentes en matière de protection de l’environnement (objectif 15). Si les mesures de coopération au niveau des douanes réduisent les délais de transit au détriment du contrôle du commerce d’espèces illégale en vertu de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction de 1973 (CITES), la mise en œuvre de l’AFE pourrait accélérer la dégradation de l’environnement. La prise en compte de cet objectif est donc essentielle dans ce cadre.

Auteurs : Jaime de Melo, Professeur émérite, Université de Genève, et directeur scientifique, FERDI. Laurent Wagner, Chargé de recherche, FERDI.

Cet article est adapté d’un document plus approfondi intitulé « How the Trade Facilitation Agreement Can Help Reduce Trade Costs for LDCs » et publié par l’ICTSD et le Forum économique mondial dans le cadre de l’Initiative E15. Une version plus détaillée comprenant l’intégralité des données et méthodes d’estimation a également été publiée par le FERDI.


[1] Melo, J. de et L. Wagner, « Aid for Trade and the Trade Facilitation Agreement: What they can do for LDCs », Journal of World Trade, à paraître. Voir également le document de travail Ferdi P153 de mai 2016.

[2] Le détail complet du tableau est disponible dans How the Trade Facilitation Agreement Can Help Reduce Trade Costs for LDCs [Comment l’Accord sur la facilitation des échanges peut-il réduire le coût du commerce pour les PMA], De Melo, Jaime et Laurent Wagner. E15Initiative. Genève : International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) et World Economic Forum, 2016. www.e15initiative.org/

[3] Ces chiffres sont tirés d’estimations moyennes pour environ 30 millions d’envois bilatéraux de colis sur un échantillon de 167 pays pour la période 2013-14. À l’exception de certains flux européens, il s’agit d’envois aériens. 

[4] Boffa M., « E-commerce and the Cost of Waiting », GSEM WP series, Université de Genève, 2016.

[5] Melo et Wagner, Ferdi, 2016, figure 2, montre la distribution de chacune de ces mesures par groupe de pays. 

 

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