Comment la proposition du G-33 pourrait-elle affecter la sécurité alimentaire?

25 Novembre 2013

En novembre 2012, un groupe de pays en voie de développement a soumis un projet de proposition à  l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), suggérant une plus grande flexibilité en matière de règles commerciales agricoles. Le groupe, appelé G-33, est une coalition de pays en voie de développement regroupant une large population de petits agriculteurs. La proposition du G-33 comprend trois éléments relatifs au support financier de l'agriculture nationale,  qui est exempte de toutes réductions ou plafonnages en vertu des règles de l'OMC, au motif qu'ils ne causent qu'un minimum de distorsions des échanges - dénommés subventions de la « boite verte » par les négociateurs.

Qu'est-ce que la proposition implique?

La proposition du G-33 comprend trois éléments essentiels. Le premier élément  vise la garantie qu'une sous-catégorie supplémentaire pour les programmes des pays en voie de développement  soit incluse avec les autres paiements actuellement autorisés dans la catégorie actuelle des « services généraux » de la boite verte. Les gouvernements utilisent actuellement cette catégorie pour reporter les activités de soutien ayant des effets mineurs de distorsion des échanges dans des domaines tels que la recherche, la lutte contre les effets  nuisibles et les maladies, les services de conseils agricoles, et certains types de paiements en matière d'infrastructure. La proposition du G-33  souhaite créer une nouvelle sous-catégorie dans le but de couvrir les régimes de subvention plus communément utilisés par les pays en voie de développement - tels  que les réformes agraires, les moyens de subsistance dans les milieux ruraux, et les programmes de réduction de la pauvreté.

Le second changement présenté par le G-33 garantirait que les achats d'aliments effectués aux prix administrés  auprès de producteurs à faibles revenus ou  aux ressources limitées ne soient pas pris en compte dans le calcul des subventions autorisées au niveau de l'OMC, aussi longtemps que ceux-ci font partie d'un programme public de stocks alimentaires pour des besoins de sécurité alimentaire. Les règles de l'OMC limitent actuellement ces achats, en exigeant leur inclusion dans la « Mesure Globale de Soutien » (MGS): pour les pays en développement, cela veut habituellement dire que leur seuil correspond  à 10 pour cent  de la valeur de la production. Cependant, il n'existe pas de limites au niveau de l'OMC sur la quantité d'aliments pouvant être achetée au prix du marché pour les stocks alimentaires, ou qui pourraient constituer une aide alimentaire intérieure à des prix subventionnés.

Le troisième changement visé par le groupe se réfère à une note de bas de page relative aux exigences en matière de stockage d'aliments et d'aide alimentaire intérieure. Encore une fois, l'objectif consiste à exonérer les achats d'aliments « effectués auprès de producteurs à faibles revenus et aux ressources limitées » de l'exigence consistant à compter cet appui dans la MGS.

L'Inflation des prix compromettrait-elle la flexibilité des pays?

Depuis la première proposition informelle, un sous-groupe des membres du G-33 a fait circuler deux documents officieux en plus de la proposition originale du G-33 pour faciliter la discussion parmi les membres de l'OMC. Ces deux documents passent en revue les options qui pourraient aider les pays en développement à surmonter le problème découlant de la hausse des prix des aliments qui force les gouvernements á limiter leurs achats d' aliments à des prix administrés pour ne pas dépasser les seuils fixés par  l'OMC. Cette situation est liée au fait  que les prix des aliments dans beaucoup de pays ont augmenté de manière substantielle au cours des deux dernières décennies, et que les membres de l'OMC, pour calculer le niveau de distorsion des subventions, utilisent un prix de référence correspondant à la période 1986-1988 comme il en a été convenu au préalable. Les pays doivent actuellement multiplier la production éligible par l'écart entre ces prix de référence et les prix administrés - par « production éligible », il est entendu la totalité de la production agricole d'un pays. Le G-33 avance que cette méthodologie surestime substantiellement le degré réel de distorsion des échanges découlant des programmes nationaux dans les pays en développement.

Le premier document de ce type a identifié quatre variables qui pourraient potentiellement être modifiées ou clarifiées afin de fournir une plus grande flexibilité aux pays en développement dans le cadre des règles de l'OMC. Ces dernières comprennent un relèvement du seuil de minimis (fixé à dix pour cent de la valeur de la production pour la plupart des pays en développement), et trois éléments utilisés pour calculer les niveaux de soutien des prix du marché des pays: le prix de référence extérieur,  qui se base sur la période de référence 1986-88, le volume de production éligible, et le niveau des prix administrés.

Le deuxième document officieux propose trois options supplémentaires qui pourraient également répondre aux préoccupations du sous-groupe. La première option veut que les pays en développement puissent utiliser une moyenne mobile de trois ans pour calculer la mesure  dans laquelle leurs acquisitions de stocks alimentaires ont contribué à leur limite globale de subvention agricole, au lieu d'utiliser le prix de référence extérieur. Il devrait également être permis aux pays en développement d'utiliser le prix moyen de la dernière année pour les trois plus grands fournisseurs de denrées alimentaires du pays, selon les suggestions du groupe. La seconde option serait de convenir d'un projet de décision permettant aux membres de l'OMC de prendre en compte les taux d'inflation excessifs - supérieurs à 4 pour cent, d'après les suggestions du groupe - dans le calcul des contributions des programmes de stocks alimentaires dans les engagements de subvention globale de l'agriculture au niveau de l'OMC. Enfin, une troisième option consisterait à convenir d'une « clause de paix » qui exempterait ces programmes de contestation juridique.

Comment les programmes de stocks alimentaires pourraient-ils affecter les revenus de la sécurité alimentaire?

Selon la proposition du G-33, les effets directs sur le commerce des achats du gouvernement auprès des producteurs à faibles revenus et aux ressources limitées, à des prix supérieurs à ceux du marché seraient minimes - puisque ces agriculteurs produisent essentiellement pour leur propre consommation et écoulent leurs produits sur les marchés ruraux locaux. Dans de nombreux pays, les stocks publics ne représentent qu'une petite part de la production commercialisée: dans de telles situations, par conséquent, les effets sur les prix du marché national et international devraient être minimes. Cependant, comme pour n'importe quelle intervention sur le marché, la passation des marchés publics est susceptible d'introduire un certain degré de distorsion des prix. Les effets possibles sur la production, la consommation, les niveaux des stocks, et de ce fait le commerce, dépendront des caractéristiques des marchés et du modèle de passation des marchés spécifique à chaque pays.

De manière fondamentale, l'étendue et les effets de ces distorsions des prix différeront également dans le temps, selon que le programme achète, détient ou cède des stocks. L'un des risques majeurs d'une implication excessive du secteur public dans l'achat et la détention de stocks alimentaires est que cela peut écarter les commerçants privés. Ces acteurs du marché pourraient fournir des services de marketing et des infrastructures de marché à moindre coût, et pourraient être plus efficaces dans la transmission des signaux du marché. De plus, si les commerçants privés sont écartés, l'efficacité des circuits d'échanges pourrait être affectée par le déclin des investissements destinés à améliorer les infrastructures de marché.

Les coûts de  détention de stocks peuvent s'avérer non viables sur le plan fiscal, en particulier durant les périodes de récoltes moyennes ou supérieures à la moyenne, et le risque de gaspillage alimentaire peut s'avérer important lorsque les systèmes de stockage sont inappropriés. Il est à craindre que l'écoulement de quantités importantes de stocks excédentaires sur les marchés mondiaux déjà étroits (comme pour le cas du riz) ait un effet suppressif sur les marchés internationaux au détriment d'autres exportateurs.

Les stocks alimentaires publics peuvent cependant contribuer à la sécurité alimentaire dans d'autres pays. Par exemple, après la flambée des prix alimentaires de 2007-2008, l'Inde a conclu un accord avec le Bangladesh pour l'exportation de près de 400 mille tonnes de riz au Bangladesh au prix de 400 USD/tonne alors que le prix mondial s'élevait à 800 USD/tonne. Cependant, ces accords entre gouvernements peuvent, en particulier lorsqu'ils sont maintenus dans le temps, entrainer d'importantes mutations dans la configuration des échanges, certaines fois au détriment des exportateurs traditionnels vers le pays importateur.

Perspectives pour Bali

Les négociateurs commerciaux ont réalisé de faibles progrès en matière de discussions informelles dans la perspective de la neuvième conférence ministérielle de l'OMC à Bali, en Indonésie, au mois de décembre. Cependant, en octobre, les représentants se sont rapprochés d'une entente traitant de comment rendre les informations sur les achats de denrées alimentaires subventionnées, dans le cadre de programmes de stocks alimentaires, plus transparentes pour les autres membres de l'OMC. Les conditions de transparence s'appliqueraient aux pays bénéficiant d'un « mécanisme transitoire » pour procurer davantage de flexibilité aux pays dont les achats subventionnés, dans le cadre de programmes de stocks alimentaires, pourraient les exposer au risque de dépasser les plafonds actuels en matière d'aide ayant des effets de distorsion sur les échanges. Les responsables du commerce sont en train de voir dans quelle mesure les pays pourraient temporairement convenir de s'abstenir de recourir au système de règlement des différends (clause de paix), en contrepartie de mesures de sauvegarde et de conditions. Cette « clause de paix » protégerait alors de manière temporaire ces programmes des contestations judicaires.

Le président des négociations agricoles, l'ambassadeur néo-zélandais, John Adank, a affirmé aux négociateurs qu'en discutant sur les exigences de transparence,  de conditionnalité et de  garanties, « les membres avaient déjà pris des initiatives visant à élaborer des exigences assez spécifiques sur lesquelles la flexibilité reposerait », suggérant que la procédure peut prendre la forme d'une décision ministérielle.

Conclusion

La proposition du G-33 est révélatrice des défis auxquels font face de nombreux pays dans l'élaboration de politiques  ayant pour objectif  la sécurité alimentaire  dans le nouvel environnement caractérisé  par la flambée des prix. Les disciplines actuelles relatives à l'agriculture dans le système commercial multilatéral portent essentiellement sur les défis relatifs à la saturation structurelle des marchés mondiaux ayant caractérisé les années 1980 et 1990, mais ne répondent sans doute pas de manière efficace aux problèmes associés à la volatilité et à la hausse des prix des produits alimentaires et agricoles. En conséquence, tandis que les pays exportateurs sont en mesure de se fier à un ensemble de règles et de mécanismes relativement bien élaborés pour faire face aux distorsions dans les échanges en ce qui concerne les importations, les pays importateurs (incluant les plus pauvres), quant à eux, sont incapables de s'appuyer sur un cadre réglementaire équivalent pour garantir la stabilité et la prévisibilité de l'offre de produits agricoles sur les marchés mondiaux .

Alors que de meilleures flexibilités au niveau multilatéral pourraient apporter de réels avantages aux agriculteurs à faibles revenus ou aux ressources limitées, l'élaboration des disciplines internationales sur la passation des marchés et l'aide alimentaire intérieure pourraient avoir des implications de grande ampleur pour les marchés agricoles mondiaux qui nécessitent une attention particulière lors de la Conférence Ministérielle de Bali et au-delà.

Pour promouvoir de manière efficace la sécurité alimentaire, les gouvernements devront formuler une variété de disciplines  commerciales  - notamment concernant les restrictions à l'exportation agricole, des subventions aux biocarburants et un certain nombre de préoccupations de longue date telles que les règles en matière d'accès aux marchés pour les produits agricoles et les subventions ayant un effet de distorsion sur le commerce. Les négociateurs pourraient utilement explorer l'étendue d'une élaboration d'un programme de travail post-Bali qui passe en revue toute une gamme de préoccupations en matière de sécurité alimentaire et de commerce, en vue d'améliorer la capacité du système commercial multilatéral à réagir de manière efficace dans ce domaine.

Référence ICTSD/FAO:  G-33 Proposal: Early Agreement on Elements of the Draft Doha Accord to Address Food Security

Christophe Bellmann est Directeur des programmes à l'ICTSD.
Jonathan Hepburn est Responsable du programme agriculture à ICTSD.

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