Comment utiliser la politique commerciale pour réduire la pauvreté en Afrique ?

26 Octobre 2016

Comment les pays africains et la communauté internationale peuvent-ils surmonter les obstacles actuels au développement d’un commerce réduisant la pauvreté en vue d’assurer la réalisation des Objectifs de développement durable en Afrique ?

 

À ce jour, la réduction de la pauvreté en Afrique s’avère décevante. L’Afrique est la seule région en développement dans laquelle l’objectif du Millénaire pour le développement (OMD) visant à réduire la pauvreté de moitié n’a pas été atteint. Le nombre d’africains en situation d’extrême pauvreté a augmenté de plus de 100 millions entre 1990 et 2012. Sur la même période, leur part dans la population est passée de 57 à 43 pourcent, ce qui représente une réduction de 25 pourcent, à savoir la moitié de ce qui était visé dans le cadre des OMD. On s’attend à ce que les personnes les plus pauvres du monde soient de plus en plus concentrées en Afrique sur la période couverte par le nouveau Programme de développement durable à l’horizon 2030. De plus, le problème ne se limite pas à la pauvreté en termes de revenus. À l’exception de l’Afrique du Nord, le continent connaît également les taux de pauvreté les plus élevés du monde sur la base de l’indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM).

Cette persistance de la pauvreté extrême n’est pas le résultat d’une absence de croissance. Au contraire, les économies du continent ont connu une croissance moyenne d’au moins cinq pourcent supérieure à la moyenne mondiale de trois pourcent sur la période des OMD. Le problème est que cette croissance est mal distribuée et ne parvient donc pas à sortir davantage de personnes de la pauvreté. Au moment d’entamer la mise en œuvre du Programme 2030, il est clair qu’une approche nouvelle est nécessaire pour relever le défi d’une croissance inclusive et réaliser les Objectifs de développement durable (ODD) touchant à la pauvreté en Afrique.

Le commerce a un rôle crucial à jouer, bien qu’il ait été sous-exploité jusqu’à présent sur le continent. En particulier, certaines réformes politiques récemment initiées pourraient créer une importante dynamique de progrès. La création d’une zone de libre-échange continentale (ZLEC) et le développement du commerce intra-africain sont d’importantes priorités du programme de développement du continent, le « Programme 2063 – L’avenir que nous voulons pour l’Afrique » de l’Union africaine. Cet ambitieux programme commercial est appuyé par d’importants objectifs en matière de commerce inclus dans les moyens de mise en œuvre des ODD, tandis que le Plan d’action d’Addis-Abeba (PAAA) contient également plusieurs éléments liés au commerce.

Pourquoi l’Afrique a-t-elle échoué à utiliser le commerce comme instrument efficace de réduction de la pauvreté ? La réponse réside dans le fait qu’une action politique robuste est nécessaire pour surmonter les obstacles à un commerce inclusif, diversifié et transformateur. Les coûts du commerce et les restrictions sur les services sont relativement élevés au sein du continent. Les droits de douane moyens sur les exportations intra-africaines sont plus élevés que sur les exportations vers le reste du monde, ce qui est évoqué plus en détail ci-dessous. La faiblesse des capacités productives a poussé les pays africains vers l’exportation de matières premières à faible valeur ajoutée. Le niveau élevé des prix mondiaux des matières premières n’a fait que renforcer la dépendance de l’Afrique à l’égard de celles-ci et aggraver les inégalités au sein des pays et entre les pays du continent. De plus, alors que le système commercial mondial ne répond pas aux besoins de l’Afrique, on s’attend également à ce que les accords commerciaux méga-régionaux et les accords commerciaux réciproques avec l’UE génèrent des difficultés supplémentaires pour la transformation structurelle de l’Afrique. Le ralentissement actuel des échanges internationaux et de la croissance mondiale rend également plus difficile le développement du commerce africain en vue de réduire la pauvreté.

Ces défis ne seront pas faciles à relever. Néanmoins, les neuf mesures clés de politique commerciale évoquées dans le reste de cet article pourraient représenter un important pas en avant vers des réformes commerciales capables de contribuer plus efficacement à la réduction de pauvreté et à la réalisation du Programme 2030 en Afrique.
 

Le renforcement de l’intégration régionale, une priorité pour l’Afrique

Le commerce intra-africain pourrait jouer un rôle important pour encourager les économies d’échelle, la diversification et la création de valeur ajoutée. En 2013, près des deux-tiers de ce commerce concernait des produits manufacturés. Les échanges intra-africains s’élevaient toutefois à seulement 16,3 pourcent du commerce total de l’Afrique, offrant une marge certaine d’expansion. Nous proposons trois impératifs stratégiques en matière de politiques pour exploiter ce potentiel et accélérer le programme d’intégration du continent.

Mise en œuvre rapide d’un accord inclusif sur la ZLEC

Le taux moyen de protection douanière appliqué au sein du continent s’élève à 8,7 pourcent, contre seulement 2,5 pourcent sur les importations en provenance du reste du monde. Des disciplines sont également nécessaires en ce qui concerne les barrières non tarifaires. La mise en œuvre rapide de la ZLEC permettrait de corriger cette situation, tout en compensant également l’effet négatif prévu des accords méga-régionaux en termes d’érosion des préférence et de la réciprocité accrue des Accords de partenariat économique (APE). Selon les travaux de modélisation de la CEA, la ZLEC devrait avoir un fort impact positif sur le commerce intra-africain, qui est déjà plus diversifié que le commerce de l’Afrique avec le reste du monde, ainsi que sur les revenus réels et le développement industriel. Les salaires réels de toutes les catégories de travailleurs africains bénéficieraient de la mise en place de la ZLEC, en premier lieu les travailleurs non qualifiés[1]. Pour s’assurer de cet impact positif sur le bien-être économique, des mesures de protections sont nécessaires en matière de revenus agricoles, de même qu’un mécanisme de suivi de l’impact de la ZLEC sur le commerce et la pauvreté dans la perspective de 2030.

Initiatives non-tarifaires pour aider les entreprises à profiter de la ZLEC

À ce jour, la mise en œuvre du plan d’action pour l’intensification du commerce intra-africain (BIAT) a été lente, mal coordonnée et décevante. Pour abaisser les coûts relativement élevés du commerce intra-africain, il faut que cela change. L’intégration des sept grands thèmes du plan d’action BIAT – politique commerciale, facilitation des échanges, capacités productives, infrastructures liées au commerce, financement du commerce, informations sur le commerce et intégration des marchés de facteurs – aux politiques et aux programmes de développement des pays africains et des communautés économiques régionales (CER) serait un pas significatif dans la bonne direction. Les efforts d’amélioration des infrastructures transfrontalières doivent notamment rester une priorité. Les dirigeants africains doivent s’approprier pleinement le programme du continent en matière d’infrastructures et adopter des stratégies financières novatrices pour mobiliser les fonds nécessaires à sa mise en œuvre. Dans la mesure où elle couvre également les services, la ZLEC doit aussi avoir pour but d’en accroître la libéralisation au delà de ce qui a pu être fait au sein des CER.

Création d’une Union douanière continentale (UDC) qui encourage la transformation structurelle

Les droits de douane moyens pondérés en fonction des échanges dans les pays les moins avancés (PMA) s’élèvent à 18 pourcent pour les produits intermédiaires, contre 12 pourcent pour les produits finis. Le coût élevé d’importation des intrants de production intermédiaires freine l’industrialisation de l’Afrique, où ils représentent un pourcentage stable de 60 pourcent des importations de marchandises[2]. Cette UDC appuierait également les efforts d’harmonisation des cadres commerciaux et industriels des pays africains, comme évoqué plus en détail ci-dessous. Les travaux de modélisation de la CEA font ressortir l’impact potentiel positif d’une UDC bien conçue sur la transformation structurelle de l’Afrique[3]. Un tarif extérieur commun (TEC) devrait imposer des droits réduits sur les produits intermédiaires et les biens d’équipement importants pour l’industrialisation qui ne sont pas disponibles localement, ce qui faciliterait leur utilisation en tant qu’intrants dans les processus industriels et augmenterait les possibilités d’exportation de produits transformés. Une liste d’articles sensibles pour les produits agricoles et industriels produits localement permettrait d’éviter l’afflux trop rapide de produits importés sur le marché africain, qui risquerait de compromettre les efforts de compétitivité interne, de transformation économique et de réduction de la pauvreté.
 

Exploiter les opportunités régionales : une industrialisation intelligente grâce au commerce

Des mesures sont nécessaires au niveau national pour soutenir l’intégration régionale et son rôle dans l’industrialisation, deux impératifs pour améliorer la productivité des économies, créer des emplois et réduire la pauvreté en Afrique. Il est crucial de mettre en place un environnement favorable à l’intégration des entreprises africaines, et notamment des micro, petites et moyennes entreprises (MPME), aux chaînes de valeur mondiales et régionales (CVM et CVR), car elles constituent un passage obligé pour une réduction de la pauvreté par le commerce. La politique commerciale peut être utilisée de trois manières « intelligentes » afin de maximiser les bénéfices d’une intégration régionale plus étroite et d’accélérer la transformation structurelle et la création de valeur ajoutée en Afrique.

Des réformes tarifaires assurant la cohérence stratégique entre les cadres commerciaux et industriels

Les gouvernements africains n’ont pas à attendre la création d’une UDC pour abaisser leurs droits de douane sur des composants industriels stratégiques. Ces réformes tarifaires nationales visant à encourager l’industrialisation sont nécessaires dès maintenant. Elles faciliteront également l’harmonisation ultérieure des barèmes tarifaires dans le cadre d’un TEC africain. Les gouvernements devraient réduire les droits applicables aux produits intermédiaires et aux biens d’équipement indispensables à l’industrialisation qui ne sont pas produits localement (engrais, machines, pièces détachées par exemple). Les droits de douane devraient également être réduits sur les technologies d’accès à l’énergie, qui sont rarement produites dans des pays africains. Ces interventions réduiraient le coût de l’industrialisation et encourageraient la création de valeur ajoutée dans le cadre de CVR, facilitant ainsi l’intégration aux CVM à un échelon plus élevé. Une telle industrialisation « intelligente » au moyen du commerce n’est pas une idée nouvelle. Les « tigres » de l’Asie de l’Est ont tous bénéficié de politiques commerciales volontaristes. Pour éviter un choc budgétaire brutal résultant de la perte de recettes douanières, des régimes de compensation par les partenaires de développement seraient toutefois particulièrement souhaitables sur la période couverte par le Programme 2030.

Des politiques appropriées en matière de propriété intellectuelle pour encourager la transmission du savoir et de l’innovation à travers les frontières

Pour faciliter la transmission et le rattrapage en matière de technologies, le régime mondial de la propriété intellectuelle offre des flexibilités aux PMA dans le cadre de l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC). L’usage de ces flexibilités peut s’avérer utile en vue de développer la compétitivité requise pour s’intégrer aux CVM et garantir une convergence des revenus avec les pays développés et une réduction générale de la pauvreté. Les pays de l’Association des nations du Sud-Est asiatique (ASEAN) signent ainsi rarement des accords plus rigoureux que leurs obligations multilatérales en matière de propriété intellectuelle, et les membres qui y ont droit ont également exploité les flexibilités offertes par le régime mondial de la propriété intellectuelle, ce qui leur a permis de faire de l’ASEAN un bloc innovant et compétitif[4]. Dans le domaine de la propriété intellectuelle, les pays africains doivent être soutenus dans la mise en place de politiques et de lois nationales adaptées à leur niveau de développement. L’accord de la ZLEC offre une occasion idéale pour l’Afrique de définir des règles communes en matière de propriété intellectuelle et d’exploiter ces flexibilités dans le cadre d’une approche commune.

Des services efficients et efficaces qui facilitent le commerce et l’investissement

Bien que les restrictions sur le commerce des services soient à peine mentionnées dans le Programme 2030, des services compétitifs sont essentiels pour la réduction de la pauvreté, car ils permettent des gains de productivité en aval, réduisent les coûts de fonctionnement des entreprises, facilitent l’accès aux CVM et créent de l’emploi. Les secteurs des services qui encouragent le commerce, l’investissement et la compétitivité des MPME doivent être libéralisés en priorité pour permettre un progrès rapide des économies africaines. Comme évoqué plus haut, la libéralisation des services et la mise en place de cadres réglementaires communs figurent à l’ordre du jour des négociations sur la ZLEC.
 

Un régime commercial mondial qui réponde aux besoins de l’Afrique

L’environnement international du commerce influencera la capacité de l’Afrique à profiter des opportunités commerciales afin de stimuler son développement économique. Peu de choses ont été accomplies dans le cadre du programme de Doha pour le développement, et tout le monde s’accorde à dire que dans l’ensemble, les résultats de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC ont été décevants. Alors que le programme de travail de l’OMC pour l’après-Nairobi est en train de se mettre en place, les pays africains doivent continuer à faire pression en faveur de réformes commerciales au niveau multilatéral. En plus de ces efforts, il est essentiel que la communauté internationale apporte son soutien dans trois domaines prioritaires.

Aller au-delà de l’accès aux marchés, sur lequel le Programme 2030 met l’accent

Les pays africains bénéficient déjà d’un accès en franchise de droits et sans contingent sur leurs principaux marchés étrangers. La priorité pour le continent doit être le soutien à la mobilisation des capacités productives, en parallèle de règles d’origine moins rigoureuses pour stimuler l’investissement, encourager les exportations et répondre aux besoins de développement de l’Afrique. Des règles souples en matière de valeur ajoutée locale et de zones de cumul allant au-delà de groupements régionaux étroits encourageraient la diversification, la transformation locale et régionale et l’intégration aux CVM.

Gérer de manière adéquate les réductions de droits de douane contenues dans les accords commerciaux réciproques

Au cours de la prochaine décennie, les accords commerciaux de l’Afrique devraient évoluer vers une plus grande réciprocité. Bien qu’asymétriques, les APE récemment conclus, ou encore négociés, entre l’UE et certains groupes de pays africains prévoient une ouverture partielle et graduelle des marchés africains aux importations en provenance de l’UE. En 2025, l’African Growth and Opportunity Act (AGOA) américain devrait également être remplacé par un accord prévoyant davantage de réciprocité. La réduction des droits de douane sur les importations provenant de l’extérieur du continent doit être réalisée de façon progressive pour laisser le temps aux industries africaines de s’adapter. Les droits de douane sur les produits intermédiaires et les biens d’équipement non produits localement pourraient être éliminés en priorité, suivis de ceux sur les produits intermédiaires et les biens d’équipement pour lesquels il existe une production au niveau local ou régional, puis des droits de douane sur les produits finis. Cet ordre de priorité soutiendrait les efforts d’industrialisation et de rattrapage technologique de l’Afrique tout en offrant une protection temporaire aux producteurs locaux afin d’éviter une désindustrialisation prématurée. Les accords doivent également prévoir des dispositions utilisables par les pays africains à des fins d’industrialisation, comme c’est le cas dans le projet d’APE avec la Communauté d’Afrique de l’Est. Il est impératif que les pays signataires effectuent une analyse approfondie des répercussions de ces nouveaux accords sur le développement industriel et la réduction de la pauvreté.

Mieux cibler les engagements d’aide pour le commerce (APC)

Les études empiriques montrent que l’APC peut contribuer à la réduction de la pauvreté en encourageant la diversification des exportations, la création d’emplois et l’investissement direct à l’étranger. Bien que le développement du commerce intra-africain contribuerait grandement à la diversification des exportations et à la réduction de la pauvreté, l’APC fait défaut au niveau régional. Un tel soutien serait notamment appréciable dans le cadre de la mise en œuvre de la ZLEC. Bien que les pertes attendues de recettes fiscales liées aux réductions de droits de douane soient limitées, en raison du niveau relativement faible des échanges commerciaux intra-africains, une assistance à l’adaptation de la part des pays donateurs pourrait s’avérer utile pour compenser les déficits budgétaires, notamment dans le contexte actuel de baisse des prix des matières premières.
 

Conclusion

Bien qu’il soit peu probable que l’Afrique vienne à bout de la pauvreté d’ici 2030, elle peut faire des progrès importants dans ce sens. Les mesures politiques présentées ci-dessus soulignent toutes la nécessité d’une transformation économique pour soutenir la réduction de la pauvreté en Afrique. Une telle transformation est la clé de la création d’emplois décents, de l’amélioration de la productivité, de l’augmentation des revenus, de la réduction de la vulnérabilité et des risques et de l’élimination de la pauvreté en Afrique. Le développement industriel doit notamment devenir un objectif central en matière de politique commerciale pour les gouvernements africains, les CER et la communauté internationale.

Dans ce contexte, l’importance de l’intégration régionale ne doit pas être sous-estimée. Le resserrement de la collaboration et le développement du commerce intra-africain sont indispensables pour permettre à l’Afrique de bénéficier d’économies d’échelle et de développer de réelles CVR. Le commerce intra-africain s’est déjà avéré être un moteur important de modernisation industrielle et de diversification des exportations au sein du continent. Il lui reste encore beaucoup à offrir.

Cet article est tiré d’un document plus complet publié par ICTSD. Les opinions exprimées dans cet article sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement la position de la CEA.

Auteurs : Lily Sommer, Spécialiste de politique commerciale au sein du Centre africain pour la politique commerciale (CAPC) de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA). David Luke, Directeur du Centre africain pour la politique commerciale (CAPC) de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA).


[1] Voir Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique, « Assessing Regional Integration in Africa V: Towards an African Continental Free Trade Area », 2012.

[2] Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique, « Economic Report on Africa 2015: Industrializing Through Trade », 2015.

[3] Voir Mevel, Simon et Stephen Karingi, « Deepening Regional Integration in Africa: A Computable General Equilibrium Assessment of the Establishment of a Continental Free Trade Area followed by a Continental Customs Union », Document présenté lors de la 7ème Economic African Conference, 2012.

[4] Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique, « Assessing Regional Integration in Africa VII: Innovation, Competitiveness and Regional Integration », 2016.

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