Facilitation des échanges en Afrique : quelles leçons la prestation de services publics peut-elle offrir ?

29 Juillet 2016

Au moment où les pays africains déploient des efforts considérables pour faciliter les échanges commerciaux, quelles sont les leçons à tirer de la prestation de services publics dans d’autres domaines pour soutenir les réformes de facilitation des échanges ? 

 

Le 23 juin était la Journée des Nations unies pour la fonction publique, une journée officielle internationale de reconnaissance de la valeur et des qualités du service public pour la communauté ainsi que de son rôle dans le processus de développement. De Lagos à Lusaka, les dirigeants de toute l’Afrique ont célébré en parallèle la 22ème Journée africaine de la fonction publique. Saara Kuugongelwa-Amadhila, Premier ministre de Namibie, a appelé son gouvernement à « faire tout son possible pour soutenir les efforts de construction et de revitalisation des capacités de service public du pays. […] L’élaboration des politiques en vue d’une croissance inclusive doit faire concorder le discours, la réflexion, la mise à disposition et la responsabilisation pour des résultats conjoints ».

À maints égards, il existe de nombreux motifs de satisfaction. Au cours des décennies passées, la qualité des services publics s’est nettement améliorée à travers tout le continent. En Afrique australe, les gouvernements, initialement lents à reconnaître la gravité de l’épidémie de VIH/SIDA, se sont mobilisés pour distribuer des médicaments antirétroviraux aux personnes qui en avaient le plus besoin, ce qui a permis de réduire de façon significative les taux de nouvelles infections. De la même manière, en Afrique de l’Est, les taux de scolarisation dans le primaire et le secondaire ont nettement augmenté grâce à des campagnes d’information innovantes pour s’assurer que les ressources financières parviennent aux établissements scolaires. Une enquête Afrobarometer de 2013 couvrant 34 pays montre ainsi que ces deux domaines – la santé et l’éducation – recueillent les avis les plus positifs, tandis que les infrastructures et l’assainissement reçoivent des avis bien moins favorables.

Au moment où les pays africains déploient des efforts considérables pour faciliter les échanges commerciaux, quelles sont les leçons à tirer de ces services pour soutenir les réformes de facilitation des échanges et optimiser leur impact ?
 

La facilitation des échanges en tant que service

Les gouvernements fournissent également des services essentiels en matière de commerce international. Ces services sont en train de susciter un regain d’intérêt grâce notamment à l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’OMC. L’Indice de performance logistique (IPL) de la Banque mondiale suit un large échantillon d’opérateurs logistiques au niveau global en vue de recueillir leur avis sur l’environnement logistique, y compris leur évaluation des services gouvernementaux de dédouanement. Dans ce domaine, l’Afrique subsaharienne risque de rester à la traîne, loin derrière le reste du monde en développement (voir graphique). Le rapport IPL 2016 récemment publié montre que le quintile inférieur des pays (dans lequel figure une majorité de pays africains) est encore loin d’appliquer les mesures clés de facilitation des échanges, telles que le traitement en ligne ou la réduction des inspections physiques, tandis que les quatre autres quintiles continuent de converger vers les pays les plus performants en la matière[1].


Figure 1 : IPL – Sous-indice de l’efficacité du dédouanement (par région, échelle de 1 à 5)

 
Pour que les économies africaines s’intègrent davantage à l’économie mondiale, et notamment aux chaînes mondiales d’approvisionnement, il est essentiel d’améliorer les services de dédouanement aux frontières.

S’inspirer de la prestation de services publics pour une mise en œuvre réussie de l’AFE ?

Le « triangle de la prestation de services », développé dans le rapport 2004 sur le développement dans le monde de la Banque mondiale[2], constitue la pierre angulaire d’une grande partie du travail d’analyse concernant la prestation de services publics au cours de la dernière décennie. Ce cadre définit trois relations clés de responsabilité dans la prestation de services publics : entre utilisateurs et prestataires, entre citoyens et gouvernants et entre gouvernants et prestataires (voir figure 2).

Figure 2 : Le triangle de la prestation de services

 

Si l’on examine d’abord la « chaîne courte », la fonction de suivi des clients est un point de départ déterminant. Les importateurs et exportateurs – qu’il s’agisse des entreprises elles-mêmes ou de leurs agents de dédouanement – interagissent quotidiennement avec les différents organismes frontaliers et sont souvent mieux placés que les fonctionnaires de la capitale pour comprendre ce qui se passe aux frontières. Les réformes de l’éducation fournissent des exemples précieux à cet égard. Le fait d’accroître le pouvoir des parents en tant que « clients », dans le cadre par exemple de comités de gestion des écoles ou de campagnes d’information du public, a permis d’améliorer la qualité de l’enseignement. Les parents sont bien mieux placés que les fonctionnaires centraux pour surveiller ce qui se passe dans les écoles locales.

Au Kenya, la mise en place de comités mixtes de frontière (CMF) au niveau de chaque passage frontalier fournit un exemple intéressant de cette approche. Créés en 2009 avec le soutien du East Africa Trade Hub et supervisés aujourd’hui par l’administration fiscale kenyane, les CMF rassemblent les différents services aux frontières et des groupes du secteur privé en vue de résoudre les problèmes opérationnels rencontrés au niveau de certains postes frontières. Dans le cadre de réunions mensuelles, ce dialogue a permis de passer d’un état d’esprit axé sur le contrôle et l’application des règles à une démarche de facilitation des échanges et de prestation de services. Aux yeux du gouvernement comme du secteur privé, le CMF a grandement contribué à faire passer de jours en heures les délais de passage au poste frontière de Malaba, la principale voie d’entrée des marchandises vers l’Ouganda[3].
 

La « chaîne longue » des responsabilités : accroître la participation des citoyens et clients

Pour ce qui est de la première composante de la « chaîne longue » de la prestation de services publics, la relation entre citoyens (ou entreprises) et gouvernants représente généralement le lien de responsabilité le plus complexe de la chaîne de prestation de services. Comment les citoyens peuvent-ils influencer les hommes politiques et les gouvernants pour améliorer la prestation de services ? Il est important de noter ici les différences de contexte entre les services de dédouanement et les services de santé ou d’éducation. Bien évidemment, une partie beaucoup plus restreinte de la population a des relations avec les douanes et les organismes frontaliers par rapport aux millions de citoyens ayant affaire quotidiennement aux systèmes publics de santé ou d’éducation.

Cette concentration d’intérêt au niveau des opérateurs permet d’atténuer les difficultés d’action collective rencontrées par le grand public. De plus, la voix des multinationales ou des grandes entreprises pèse souvent d’un poids important dans les décisions gouvernementales, car ces organisations sont souvent d’importants investisseurs, employeurs et contribuables, et sont surtout toujours plus mobiles. À l’inverse, les entreprises nationales de plus petite taille peuvent ne pas avoir un pouvoir de négociation suffisant vis-à-vis du pouvoir politique ni la capacité de s’organiser de manière efficace pour faire pression en vue d’une amélioration. L’analyse des données d’entreprises au niveau de l’ensemble des pays en développement montre pourtant que toutes les entreprises, petites et grandes, devraient bénéficier d’une réforme en matière de facilitation des échanges, grâce notamment à de nouvelles opportunités pour les entreprises de plus petite taille d’approvisionner les grandes entreprises[4].

Une autre manière de renforcer ce lien de responsabilité consiste à accroître la participation des consommateurs nationaux. Les coûts du commerce sont, en fin de compte, répercutés sur les consommateurs à travers des prix plus élevés, mais les consommateurs sont rarement bien organisés et se heurtent aux problèmes d’action collective mentionnés plus haut. Dans une analyse de 2012, la Banque mondiale notait que l’impact négatif des inefficiences du port de Dar es Salam – résultant d’un dédouanement peu performant et d’infrastructures déficientes – sur le bien-être économique (principalement des consommateurs) s’élevait à 1,8 milliards de dollars par an pour la Tanzanie, et à plus de 800 millions de dollars par an pour les pays sans littoral voisins tributaires de ce port[5].
 

De la participation au pacte

Seconde composante de la « chaîne longue », le pacte définit la relation de responsabilité entre gouvernants et prestataires de service. Le rapport 2004 sur le développement dans le monde relève que « tous les prestataires de services publics font face à de multiples mandataires, entreprennent de multiples tâches et produisent des résultats difficiles à observer et difficiles à attribuer à leurs actions ». Il ressort de l’expérience des autres secteurs que de meilleures données et une plus grande transparence peuvent inciter à une meilleure performance. Dans de nombreuses régions d’Afrique, les réformes de l’éducation ont mis en place un suivi systématique des résultats de l’enseignement pour générer des tableaux de bord des écoles et mesurer les taux d’absentéisme des enseignants. Dans certains cas, la téléphonie mobile a même été utilisée pour s’efforcer de lutter contre l’absentéisme.

Pour la facilitation des échanges, la mesure de la performance et des résultats peut s’effectuer en améliorant l’automatisation et l’adoption des technologies de l’information et de la communication, en parallèle de mesures visant à insuffler une culture de transparence. Les technologies modernes telles que les guichets uniques électroniques permettent de passer d’études ponctuelles ou ad hoc des délais de mainlevée à un suivi en temps réel du délai de dédouanement, offrant aux pouvoirs publics de meilleurs outils pour mettre en place des incitations efficaces à une meilleure performance, que ce soit au niveau de chaque agent douanier ou de tous les échelons des organismes concernés. De la même manière, les gouvernements pourraient creuser l’idée de publier les délais de dédouanement par poste frontière et de créer des tableaux de bord favorisant une concurrence amicale et renforçant encore plus la dynamique du « pouvoir des clients », surtout lorsqu’elle est associée à des CMF efficaces. La « charte de service » de l’administration fiscale du Rwanda offre un excellent exemple de pacte de service public comprenant des engagements quantifiables en vue d’offrir des services de facilitation des échanges transparents, prévisibles et professionnels.

Une autre observation intéressante du rapport IPL de 2016 est que le principal goulet d’étranglement ne se trouve pas nécessairement au niveau des douanes, mais réside plutôt dans la combinaison d’autres services aux frontières – santé, agriculture, quarantaine, police, immigration et normes – qui affichent les plus mauvaises notes de prestation de services (voir figure 3)[6]. Dans la santé et l’éducation, ces problèmes de coordination entre différents prestataires sont plus rares, et il y a donc moins de leçons à tirer à ce niveau. Alors que les efforts de réforme (et les programmes des partenaires de développement) se concentrent largement sur la réforme des douanes, les autres services clés restent souvent en dehors du programme de réforme. Pourtant, de nombreux outils essentiels de la réforme des douanes, comme par exemple l’automatisation ou une gestion adaptée au niveau de risque, pourraient également s’appliquer à ces services. De même, il serait tout aussi important de les intégrer aux comités nationaux de facilitation des échanges et d’ajouter la facilitation des échanges à leurs mandats.

Figure 3 : Pourcentage de répondants jugeant le niveau de qualité des compétences des services cités comme « élevé » ou « très élevé » (par quintile IPL)


Utiliser le cadre de la prestation de services pour faciliter les échanges

Le cadre de la prestation de services peut apporter un éclairage précieux sur l’origine des défaillances de la prestation de services publics et la manière dont cette prestation peut fonctionner en présence de solides relations de responsabilité. Dans le cas de la prestation de services de facilitation des échanges, nous ne pouvons toutefois oublier que les services aux frontières jouent un rôle essentiel pour protéger les frontières nationales contre un certain nombre de risques potentiels, ainsi que pour collecter des droits de douane qui représentent souvent la principale source de recettes fiscales des gouvernements. Il est pourtant faux de penser que la capacité à assurer ces missions doit être nécessairement compromise par l’amélioration de la prestation de services.

En réalité, les deux vont de pair. L’automatisation, la transparence et un réel dialogue public-privé peuvent aider à produire de meilleurs résultats dans les deux domaines. De la même manière que le pouvoir de client des parents peut influencer les résultats au niveau des établissements scolaires, le renforcement de l’influence du secteur privé, tant au niveau des frontières qu’au niveau national, peut aider à mener à bien la réforme souhaitée. La recherche de façons innovantes d’accroître la participation des consommateurs au débat politique peut également aider à obtenir des résultats positifs.

Les politiques et les gouvernants peuvent également s’inspirer d’autres efforts de réforme à l’échelle du continent. Il y a presque vingt ans, le gouvernement Mandela introduisait les principes Batho Pele (« Le peuple d’abord ») de la prestation de services publics en vue de transformer radicalement la culture de la prestation de services publics en Afrique du Sud. Bien que cela se soit avéré un processus lent et inégal, les principes de base – de la consultation à la transparence, de la normalisation à de réels droits de recours – offrent un cadre « made in Africa » à la révolution de la prestation de services qu’il est nécessaire de réaliser pour relever les défis de l’économie mondiale du 21ème siècle.


Auteur : Ilmari Soininen, Consultant et ancien coordinateur du Programme de soutien de l’Union africaine pour la facilitation des échanges.


[1] Jean-Francois Arvis et al. Connecting to Compete: Trade Logistics in the Global Economy, Washington DC: Banque mondiale, 2016.

[2] Banque mondiale. Rapport sur le développement dans le monde : des services pour les pauvres. Washington DC: Banque mondiale, 2004.

[3] East Africa Trade Hub, « Joint Border Committees: A Look at Malaba Border », 2013.

[4] Bernard Hoekman et Ben Shepherd. « Who Profits From Trade Facilitation Initiatives? Implications For African Countries », Journal Of African Trade 2 (2015): 51-70. doi:10.1016/j.joat.2015.08.001.

[5] Jacques Morisset. Tanzania economic update: opening the gates: how the port of Dar es Salaam can transform Tanzania , Washington DC: Banque mondiale, 2013.

[6] Jean-Francois Arvis et al. Connecting to Compete: Trade Logistics in the Global Economy , Washington DC: Banque mondiale, 2016.

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