Facilitation des échanges : une exigence internationale ou un impératif de développement national ?

29 Juillet 2016

Au-delà de sonimportance nouvelle au plan multilatéral, la facilitation des échanges est également une véritable priorité de développement national pour les pays africains.


La facilitation des échanges, qui peut se définir dans les grandes lignes comme la simplification et l’harmonisation des procédures du commerce international, n’est pas apparue dans le débat de manière fortuite. Au cours des dernières décennies, les volumes de marchandises franchissant les frontières ont connu une croissance exponentielle en raison des changements survenus dans l’environnement commercial international, du fait de l’intégration des systèmes de production et de livraison au niveau mondial ainsi que des nouvelles formes d’échanges avec l’apparition du commerce électronique.

L’importance et l'intérêt de la facilitation des échanges pour les pays en développement n'ont jamais fait de doute parmi les acteurs du commerce mondial. Mais en dépit de cette réalité, le traitement de cette question a toujours fait l'objet de longues et tumultueuses négociations, avant de déboucher sur un accord multilatéral en décembre 2013 à Bali, en Indonésie, lors de la neuvième Conférence ministérielle de l’OMC.

Ce numéro de Passerelle m'offre l'occasion de revenir sur cet impératif de développement longtemps pris au piège des négociations commerciales.


La facilitation des échanges : une demande qui vient de loin

Même si c’est seulement lors de la conférence ministérielle de Singapour, en 1996, que l’OMC a été chargée d’examiner de manière plus approfondie la question de la facilitation des échanges, celle-ci est déjà incluse dans le dispositif juridique de l’OMC depuis le GATT de 1947 (articles V, VII, VIII et X notamment) ainsi que dans les accords sur l’évaluation en douane, sur les procédures de licences d’importation, sur l’inspection avant expédition, sur les règles d’origine, sur les obstacles techniques au commerce, et sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires.

À l’issue du cycle d’Uruguay, l’effondrement sans précédent des droits de douane et la célérité accrue dans la distribution des marchandises au niveau mondial ont occasionné une grande concentration de biens aux frontières maritimes, terrestres et aériennes des États. Les exigences nouvelles de rapidité dans le commerce transfrontalier ne peuvent cependant s’accommoder des lenteurs, de la lourdeur et de l’ambiguïté des règles consubstantielles aux administrations douanières dans un grand nombre de pays en développement.

Selon l’OMC, “on estime que les pertes subies par les entreprises en raison de l'attente aux frontières, des prescriptions compliquées et souvent inutiles en matière de documentation et du défaut d'automatisation des procédures commerciales imposées par les gouvernements sont bien souvent supérieures au coût des droits de douane”[1]. En effet, plusieurs études ont récemment démontré que la facilitation des échanges commerciaux pourrait conduire à la réduction, jusqu’à concurrence de 15 pourcent, du coût des transactions commerciales[2].

Dans l’environnement économique international actuel, l’accent est de plus en plus mis sur des formalités simples, prévisibles et rentables pour la circulation transfrontalière des marchandises, étant donné que cela est essentiel à la stimulation de la croissance économique qui passe par la participation nationale au commerce international. Les administrations douanières jouent dans ce contexte un rôle de premier plan. Des études ont montré qu’un dédouanement rapide et efficace des marchandises accroît la participation des entreprises nationales au marché mondial et peut avoir une incidence considérable sur la compétitivité économique des nations en encourageant les investissements et le développement de l’industrie. Il permet également à un plus grand nombre de petites et moyennes entreprises de participer aux échanges internationaux, tout en réduisant considérablement le potentiel corruptogène que multiplie le manque de transparence souvent inhérent à l’administration bureaucratique.


La faiblesse des administrations douanières : un défi à la mise en œuvre de l'AFE

Dans de nombreux pays en développement, surtout les pays les moins avancés (PMA), l'engagement à mettre en œuvre l'Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (AFE) pourrait buter sur des contraintes administratives, techniques et infrastructurelles majeures. En effet, dans de nombreux pays, les administrations douanières, chevilles ouvrières de la mise en œuvre de l'accord, sont dans une situation matérielle, humaine et institutionnelle peu reluisante, qui ne leur laisse que peu de possibilités pour s’acquitter avec efficience de leur mission de facilitation des échanges.

De plus, cause ou conséquence de leur manque de moyens et de personnel qualifié, les administrations douanières sont, dans bien des cas, très fortement touchées par la corruption et d'autres pratiques similaires, lesquelles naissent de la complexité des procédures, de l'inadaptation de certaines règles, et des pouvoirs exorbitants conférés aux agents de contrôle par la loi douanière, entre autres. Dans de tels contextes, les réformes en vue de la facilitation des échanges ne doivent pas être considérées seulement comme une exigence imposée par la signature de l'accord, mais bien comme un impératif national. Elles doivent être insérées dans les stratégies nationales macroéconomiques et sectorielles pour mieux faire du commerce un levier de développement.

L’enjeu actuel pour les pays en développement, c’est de voir dans la facilitation des échanges un facteur important pour la modernisation et la rationalisation de leurs économies, et ce, à plusieurs niveaux. Pour les pouvoir publics, la facilitation des échanges permet un accroissement des recettes douanières grâce à la perception correcte des droits et taxes exigibles et une plus grande efficacité dans les contrôles de sécurité liés à la protection de l’État et des populations. Les opérateurs économiques également tirent de nombreux avantages de la simplification des procédures, qui leur fait gagner du temps tout en réduisant, en conséquence, les coûts de transactions licites et les possibilités de transactions illicites.

Même les organisations de la société civile oeuvrant dans le domaine de la gouvernance, de la lutte contre la corruption ou des droits économiques et sociaux reconnaissent dans les éléments qui concourent à la facilitation des échanges commerciaux de puissants leviers pour l’approfondissement de la justice économique, à condition bien entendu que celle-ci n’ait pour finalité que la sauvegarde de l’intérêt national.

En somme, il paraît évident, compte-tenu de ce qui précède, qu’aucun pays, d’un point de vue technique, ne s’oppose à la nécessité de faciliter l’entrée et la sortie des marchandises de son territoire. Au contraire, au vu de ce qu’ils font ailleurs, par contrainte ou volontairement, il semble qu’ils y ont intérêt.


Pourquoi l'OMC a-t-elle posé problème pendant si longtemps ?

La question de la facilitation des échanges a renvoyé pendant longtemps à une situation paradoxale à l'OMC. Alors qu’elle suscitait passions et crispations à chaque fois qu’on l’abordait dans l’espace multilatéral, en même temps que les autres thèmes de Singapour (investissement, marchés publics, et concurrence), elle était pourtant acceptée au niveau national, régional ou dans d’autres instances internationales avec beaucoup plus de facilité.

La facilitation des échanges semble donc être le moins controversé des nouveaux thèmes. Avant Cancun en 2003, l’argument général brandi par les pays en développement pour s’opposer aux thèmes de Singapour se focalisait sur une interprétation serrée du paragraphe 27 de la déclaration de Doha. Ce dernier exige d’obtenir un consensus explicite entre les membres de l’organisation comme condition préalable à l'ouverture des négociations sur un sujet donné. Mis à part cet argument défensif, les stratégies mises en avant par les pays en développement, gouvernements et société civile confondus, ont plutôt été bâties autour de la question de l’investissement, perçue comme l’un des plus puissants instruments de l’impérialisme néolibéral dans sa volonté de déposséder les gouvernements nationaux de leurs secteurs économiques rentables au profit des multinationales étrangères.

Avant l’accord-cadre du 1er août 2004, la facilitation des échanges avait été quasiment tractée par les autres éléments et très peu d’attention lui avait été spécifiquement consacrée dans les différents textes de l’OMC, officiels ou non. À cause de sa “parenté” avec les autres thèmes de Singapour, ce sujet sur lequel les gouvernements des pays en développement acceptent de douloureuses réformes dans d’autres instances, avait suscité beaucoup de réserves de la part de ces derniers.

Les débats à l’OMC sur la facilitation des échanges, qui ont lieu au sein du Conseil du commerce des marchandises, ont été dans une très large mesure dominés par les pays développés. Si on mesure le niveau d’engagement au débat par le nombre de propositions écrites soumises, on peut affirmer que les pays en développement sont restés dans une posture très passive, se contentant, pour certains, de rappeler qu’ils préféraient que les mesures de facilitation des échanges soient prises de façon autonome. Point de vue légitime et stratégie défendable dans la mesure où ils n’étaient pas, contrairement à certains pays développés, au premier rang desquels l’Union Européenne et d’autres pays de l’OCDE, demandeurs d’un accord multilatéral à l’OMC sur cette question de la facilitation des échanges.


Pour une facilitation des échanges au rythme des pays

L'accord de Bali sur la facilitation des échanges a sonné comme une révolution dans les négociations commerciales multilatérales. De l'avis de nombreux spécialistes, l'accord n'a pas été positif seulement grâce au contenu des dispositions qu’il contient. Il a également été d’une importance cruciale pour le système commercial multilatéral, qu'il a permis de sortir d'un enlisement durable qu'un échec à Bali aurait, peut-être, rendu irréversible.

À ce jour, l'accord est en cours de ratification dans les pays membres signataires. Il entrera en vigueur lorsqu'il sera ratifié par deux tiers des membres de l’OMC, soit 108 pays. Pour l'heure, seuls 86 pays ont répondu à l'appel, mais chose notable, de nombreux pays en développement et même des PMA ont ratifié l'accord.

À n'en pas douter, l'AFE offre de nombreux avantages aux pays en développement, notamment en Afrique, mais il présente aussi d'importants défis auxquels il faudra s’attaquer adroitement afin de maximiser le potentiel positif de l’accord et de minimiser ses risques. Il peut à la fois accroitre l'accès au marché des pays africains et renforcer leurs exportations. Une utilisation efficace des opportunités générées par la fragmentation de la production globale en diverses tâches peut en effet permettre de progresser dans les chaînes de valeur ; à l’heure actuelle, les pays africains sont souvent impliqués dans des activités économiques les positionnant au tout début de ces chaînes d’approvisionnement, se contentant de fournir tout juste la matière première aux entreprises des pays développés. De plus, s’il est bien articulé avec les politiques sectorielles mises en place par les communautés économiques régionales dans le cadre des différents processus d'intégration régionale, l'AFE pourrait servir à redynamiser les échanges intra-régionaux et stimuler le commerce intra-africain dont le volume est parmi les plus faibles au monde.

Il est néanmoins regrettable qu'en dépit des innovations de l’AFE en matière de traitement spécial et différencié, notamment celle relative au fait que l’obligation pour les pays en développement de mettre en œuvre l’accord est assujettie à la capacité de chaque pays à le faire, la faiblesse des engagements sur l'assistance technique et le manque d'engagement sur l'assistance financière pourraient réduire les effets attendus de l'accord.

La faiblesse des capacités actuelles des PMA est telle que la mise en œuvre de l'AFE pourrait les soumettre à des efforts largement hors de portée. S'il est relativement facile pour les pays développés de soumettre leurs notifications dans la catégorie A, concernant les réformes qu'ils peuvent faire dès l'entrée en vigueur de l'accord, ces dernières ne leur demandant pas de grands ajustements, il est par contre plus difficile pour certains pays en développement et les PMA de s'engager. D’ailleurs, les difficultés rencontrées concernent également les catégories B et C, car même l'identification et l'analyse des besoins peut s’avérer un défi pour certains de ces pays.

C'est pourquoi il serait fort souhaitable que chaque pays y aille selon son rythme, en posant les uns après les autres les actes qu'il sait mettre en œuvre et qui sont directement et immédiatement bénéfiques à son commerce et à son développement. C'est seulement de cette manière, avec l'appui des pays développés et des institutions internationales compétentes, qu'ils pourront profiter de tous les bénéfices que porte la facilitation des échanges.

La facilitation des échanges ne doit pas être vue seulement comme une exigence internationale à mettre en œuvre pour être dans l'ère du temps. C'est un enjeu de développement que chaque pays doit maîtriser et organiser selon ses propres impératifs, sa stratégie et ses objectifs, afin de faire du commerce le moteur de son industrialisation et sa transformation structurelle.


Auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Directeur exécutif du Centre africain pour le commerce, l’intégration et le développement (Enda Cacid)


[1] Organisation mondiale du commerce (OMC), «Travaux à l'OMC relatifs à la facilitation des échanges ». http://bit.ly/2a8bDPO

[2] A. J. Nanga, « Le rôle de la douane en matière de sécurité et de facilitation du commerce ».

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