L’Accord sur la facilitation des échanges dans l’impasse

5 Août 2014

La date butoir du 31 juillet pour l’adoption du Protocole d’amendement de l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC a été dépassée sans résolution, les Membres n’étant pas en mesure de surmonter une divergence apparue au cours des dernières semaines sur le point de savoir s’il fallait lier le protocole aux progrès réalisés en vue d’une « solution permanente » sur la détention de stocks alimentaires publics. 

« Nous n’avons pas été en mesure de trouver une solution qui nous permettrait de rapprocher les points de vue », a déclaré aux membres le Directeur général, Roberto Azevêdo, juste deux heures avant la date butoir de minuit.

S’exprimant lors d’une réunion informelle des Chefs de délégation, qui s’est transformée par la suite en réunion informelle du Comité des négociations commerciales (CNC) de l’OMC, il a dit aux membres «  Nous avons essayé tout ce que nous pouvions. Mais cela n’a pas été possible. »

Bien que le Directeur général de l’OMC ait noté qu’il restait toujours un peu de temps au cas où les membres ne seraient pas en mesure de présenter une proposition, « il n’y a pas à présent de solution réalisable sur la table et rien n’indique qu’une solution se présentera. »

Le rapport clôture une semaine pleine de suspense pour la communauté internationale, avec des questions croissantes sur le point de savoir si « l’Accord de Bali » conclu avec difficulté – une série décisions convenues par les membres de l’OMC lors de leur dernière conférence ministérielle, en décembre – pourrait être perdu ou au moins sérieusement compromis, et sur les effets que ceci pourrait avoir pour d’autres négociations en cours.    

Détention de stocks alimentaires publics

Au début du mois, l’Inde avait clairement indiqué qu’elle n’approuverait pas le protocole de l’Accord sur la facilitation des échanges – qui annexerait l’accord récemment élaboré au document juridique général de l’OMC – tant qu’elle ne verrait pas de signes visibles de la prise en compte de ses préoccupations, à savoir celles concernant la détention de stocks alimentaires publics.

La revendication, formulée à un moment si proche de l’échéance du 31 juillet pour l’adoption du Protocole de l’Accord de facilitation des échanges,   avait était fraichement accueillie par nombre des partenaires commerciaux de l’Inde. Sans le Protocole, l’Accord sur la facilitation des échanges ne ferait pas partie intégrante du cadre juridique de l’OMC ; et il est une condition préalable requise pour que les pays ratifient l’accord dans leurs législations nationales.

A Bali, les membres avaient convenu de s’abstenir de contester les achats subventionnés de produits agricoles dans le cadre de régimes de stocks alimentaires publics, en échange d’informations supplémentaires sur l’échelle et la nature du soutien fourni aux agriculteurs.

 L’Inde s’est dite peu satisfaite du rythme des progrès dans la recherche d’une « solution permanente » devant remplacer ce mécanisme provisoire ; les membres avaient antérieurement convenu que ceci serait conclu d’ici la 11ème Conférence ministérielle de l’OMC de 2017.  

New Delhi avait donc fait part, une semaine avant la date butoir du 31 juillet,  de son souhait de lier les deux domaines -  la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges et la détention de stocks publics – tout en proposant une série de modifications aux délais convenus pour les décisions de Bali.

« Afin de pleinement comprendre et prendre en compte les préoccupations des Membres concernant l’Accord sur la facilitation des échanges, ma délégation estime que l’adoption du Protocole de l’Accord devrait être repoussée jusqu’à ce que l’on parvienne à une solution permanente sur les stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, » a déclaré à ses homologues le représentant de l’Inde à l’OMC lors d’une réunion du Conseil général.

« Les délais sont importants mais nous ne pouvons nous permettre d’agir à la hâte à l’OMC en ignorant les préoccupations exprimées par les membres », a poursuivi le Représentant de l’Inde. 

 Il faudrait arriver à une solution permanente d’ici le 31 décembre de cette année, a déclaré l’Inde, avec une réunion du Conseil général en octobre pour examiner les progrès réalisés dans ces « discussions accélérées. » Les discussions devraient se dérouler dans le cadre d’un mécanisme institutionnel « établi immédiatement,» et New Delhi suggère une session spéciale du Comité de l’agriculture de l’OMC comme exemple d’un tel système.

L’Inde a ajouté qu’il faudrait également adopter une telle approche pour les autres décisions convenues à Bali, en particulier celles relatives aux pays les moins avancés (PMA).

Des sources indiquent que lors de la réunion tenue la semaine passée, l’Inde était appuyée par la Bolivie, Cuba, l’Afrique du Sud, le Venezuela et le Zimbabwe. Cependant, de nombreux pays développés et pays en développement membres avaient pour leur part vivement critiqué cette initiative, en avertissant, dans une déclaration conjointe, que l’attachement des membres à la mise en œuvre de l’accord de Bali « ne survivrait pas à une décision de renoncer à tout élément du paquet approuvé par les ministres. »  

« Le paquet de décisions convenu à Bali était parfaitement équilibré … Il ne serait pas possible de rouvrir une de ces décisions sans défaire l’ensemble du paquet, » selon le groupe de 26 membres qui comprenait des pays tels  l’Australie, le Chili, le Pakistan et le Nigeria. L’accord de Bali, ont-ils ajouté, est « central » pour la conclusion des discussions du Cycle de Doha et pour la fonction de négociation générale de l’OMC.

L’UE a également noté, la semaine passée, qu’elle n’était « pas prête à renégocier les éléments de base ou les délais convenus comme partie intégrante du paquet de Bali, » en avertissant que le non-respect de la date butoir du 31 juillet pour l’accord sur la facilitation des échanges se traduirait une perte d’opportunité de croissance et de développement.    

« La plupart des membres – tant développés qu’en développement – souhaiteraient que l’Accord sur la facilitation des échanges se réalise, » a déclaré un négociateur du G-33.

Le temps de l’attente

La demande de l’Inde lors du Conseil général a déclenché de multiples réunions à divers niveaux, les membres de l’OMC et le Directeur général tentant de surmonter le blocage avant la date butoir du 31 juillet. Des sources indiquent que le Directeur général a  rencontré deux fois les coordinateurs des groupes majeurs à Genève pour les informer des derniers développements de la situation et pour présenter les efforts déployés pour les résoudre.

Des sources ont confirmé que dans le cadre de ces efforts, le  Directeur général avait transmis à l’Inde une proposition de voie à suivre. Une source d’un pays en développement a expliqué qu’Azevêdo avait suggéré la mise en place d’une session dédiée au sein de la session spéciale du Comité de l’agriculture pour traiter spécifiquement du processus de recherche d’une solution permanente.

Selon ce responsable, cette proposition ne semblait pas satisfaire l’Inde, car elle ne prévoyait pas de modification du délai pour parvenir à une solution permanente.

« L’Inde veut du contenu, et non un processus, » a déclaré un délégué proche des discussions. Il a cependant ajouté qu’on ne savait pas au juste quel type de concessions l’Inde recherchait effectivement.

Beaucoup avaient considéré une réunion tenue jeudi entre le Secrétaire américain au commerce, Penny Pritzker, le Secrétaire d’Etat, John Kerry et leur homologues indiens – dont le Ministre des finances, Arun Jaitley, le Ministre d’Etat pour le commerce et l’industrie, Nirmala Sitharaman, et le Ministre des Affaires Etrangères, Sushma Swaraj  - comme pouvant mener à une solution.

Alors que Prizker et Kerry avaient annoncé aux journalistes, jeudi, en début de journée, qu’ils s’attendaient toujours à une issue positive, à la suite d’une réunion entre le Secrétaire d’Etat américain et Jaitley au cours de laquelle la question aurait été soulevée, les responsables indiens ont, pour leur part, confirmé leur intention de maintenir leur position.

« A ce stade, nous ne faisons tous qu’attendre, » a déclaré une source d’un pays développé, un commentaire que beaucoup ont réitéré durant les heures précédant la réunion de jeudi nuit.   

Le temps de la réflexion

En l’absence d’un signe quelconque de solution avant minuit, a déclaré le Directeur général, les membres doivent à présent profiter de la pause du mois d’août pour réfléchir et décider de ce qu’il convient de faire ensuite.

« C’est vous qui déterminerez les conséquences des événements de ce jour, » a-t-il déclaré, en demandant aux responsables basés Genève d’en discuter avec leurs capitales « au plus haut niveau possible. »

« Je vous exhorte à souligner la gravité de la situation dans laquelle nous nous trouvons et l’importance de la position que  vous adopterez en septembre, » a poursuivi Azevêdo. Ce n’était pas lui qui leur avait fixé  l’échéance du 31 juillet, a-t-il rappelé, mais leurs propres ministres du commerce en avaient convenu en décembre dernier.

La perspective de rater la date butoir de l’Accord sur la facilitation des échanges a incité tant les membres de l’OMC que la communauté plus large du commerce à s’interroger sur les conséquences que ceci pourrait avoir sur les efforts visant la résolution des éléments restants des discussions commerciales du cycle de Doha, beaucoup se disant profondément préoccupés.

L’accord de Bali avait été salué en décembre comme un tremplin pour faire progresser les négociations de Doha menées depuis  13 ans et  déclarées dans une impasse en 2011. Avec l’Accord sur la facilitation des échanges et d’autres décisions de Bali, les ministres avaient convenu de commencer à préparer un programme de travail qui définirait une voie à suivre pour conclure le cycle de Doha.

L’échéance pour l’élaboration de ce programme avait été fixée à fin 2014, avec des consultations et des réunions à Genève jusqu’ici, selon certains, à un stade précoce. Le Directeur général avait indiqué la semaine dernière que ces discussions reflétaient un bon engagement mais, certaines sources ont noté que les membres semblaient toujours peu disposés pour les faire avancer.

En outre, de nombreux membres tels que les Etats-Unis ont ouvertement averti qu’un échec de l’accord de Bali pourrait être catastrophique pour l’OMC, en particulier pour les efforts visant l’élaboration d’une feuille de route post-Bali pour le Cycle de Doha.

« C’est assez sérieux, » a confirmé un responsable d’un pays en développement. Un autre a averti que l’absence de résolution d’ici jeudi minuit, « serait une violation grave du principe de la bonne foi. »

D’autres ont toutefois dit que la situation était certes loin d’être idéale, mais que ce ne serait pas la première fois qu’une échéance ministérielle n’a pas été respectée.  Certains pays en développement ont pointé du doigt, par exemple, la lenteur des progrès sur l’élimination des subventions à l’exportation – les membres de l’OMC avaient convenu, il y a neuf ans, qu’elle aurait lieu avant 2013.

Approche plurilatérale, ensuite ?

Au cours des dernières heures précédant l’échéance de minuit, la question de l’adoption ou non d’une approche plurilatérale pour la facilitation des échanges – en cas d’absence  de résolution au niveau multilatéral – a commencé à être soulevée dans les couloirs, à la suite d’informations indiquant que certaines des grandes économies envisageaient cette option. 

Une source d’un pays en développement africain a noté que certains pays, avant Bali, avaient « tendance » à envisager ce type d’approche – au niveau soit bilatéral, soit plurilatéral.

La source a toutefois laissé entendre que l’existence d’un texte convenu issu de la conférence ministérielle de Bali signifie que l’adoption d’une approche plurilatérale ne serait probablement pas le premier choix. D’autres ont reconnu qu’une telle approche serait, au mieux, juste une seconde ou une troisième option.

« C’est juste un problème de mise en œuvre, nous avons un texte convenu, a déclaré la source. « Même ceux qui sont opposés à l’adoption du protocole n’ont pas de problème avec l’Accord sur la facilitation des échanges lui-même. »

Un responsable d’un pays développé a dans le même temps observé que même si elle  n’était pas prévue dans les discussions signalées entre certains des membres en faveur d’une approche plurilatérale de la facilitation des échanges, les membres avaient envisagé une telle idée dans le passé et l’avaient rejetée.

D’autres ont noté que si l’option plurilatérale gagnait du terrain, il n’y avait pas encore de précisions sur son fonctionnement, en termes juridiques et techniques.

Compte-rendu de l’ICTSD

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