L’OMC et les subventions à la pêche : implications pour l’Afrique

21 Décembre 2016

Que faut-il espérer des discussions de l’OMC sur la question des subventions à la pêche ? Et quelles en sont les implications pour les économies africaines ?

 

Il est reconnu de longue date que les subventions à la pêche constituent un sujet crucial pour le commerce et le développement durable. Plus récemment, elles sont également devenues un sujet de préoccupation majeur au niveau international dans l’optique de parvenir à une gestion durable de la pêche mondiale. En raison des distorsions de la production et du commerce qu’elles induisent, les subventions au secteur de la pêche conduisent à des pratiques de pêche préjudiciables et à une surexploitation des stocks halieutiques. La surcapacité et la surpêche peuvent avoir un effet dévastateur sur les écosystèmes marins vulnérables, sur la viabilité de la pêche côtière et hauturière, et sur les revenus des communautés qui dépendent de la pêche. En raison de ces menaces, les membres de la communauté internationale ont reconnu, dans différents cadres, qu’il était urgent de mettre un frein aux subventions qui contribuent à la surcapacité, à la surpêche ainsi qu’à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Ce consensus est reflété par le paragraphe 173 du document final de la Conférence des Nations unies sur le développement durable (Rio+20) de 2012, intitulé « L’avenir que nous voulons ».

Cet appel à la lutte contre les conséquences néfastes des subventions à la pêche a reçu le soutien unanime de la communauté internationale dans le cadre de l’Objectif de développement durable 14.6 du Programme de développement durable à l’horizon 2030, qui fixe l’échéance de 2020 pour l’élimination de certains types de subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche. Cette volonté se reflète dans les engagements suivants : (1) l’élimination de toutes les formes de subventions contribuant à la pêche INN ; (2) l’interdiction des subventions néfastes qui encouragent la surcapacité et la surpêche ; et (3) l’engagement par les membres des Nations unies de ne pas introduire de nouvelles subventions de cette nature. Ces cibles s’accompagnent de l’affirmation que des dispositions de traitement spécial et différencié (TSD) efficaces et adaptées en faveur des pays en développement et des pays les moins avancés (PMA) doivent faire partie intégrante des négociations de l’OMC sur le sujet.

Si la volonté collective de la communauté internationale se reflète dans les ODD, les normes et pratiques de référence en matière de subventions à la pêche sont de plus en plus définies par les engagements souscrits dans le cadre de processus bilatéraux, régionaux ou multilatéraux impliquant des pays de différentes tailles et à différents stades de développement. Dans ce contexte, de nombreux États africains ont participé ou souscrit au développement d’une série de mesures internationales en vue de s’attaquer aux subventions à la pêche qui ont des effets préjudiciables.


Orientations de Samoa

Compte-tenu des risques écologiques existentiels posés par certaines formes de subventions à l’accroissement des capacités, le document final de la Troisième conférence internationale sur les petits États insulaires en développement aborde la question des subventions à la pêche et appelle à l’interdiction de certaines formes de subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, conformément aux déclarations ministérielles de Doha et de Hong Kong adoptées par l’OMC en 2001 et 2005, respectivement.


Les engagements bilatéraux et plurilatéraux

L’expansion des engagements relatifs aux subventions à la pêche comprend les nouvelles disciplines envisagées dans le cadre du Partenariat trans-pacifique (PTP, ou TPP en anglais) – bien qu’une grande incertitude pèse sur l’avenir de cet accord – en vertu desquelles les parties à l’accord « reconnaissent que la mise en œuvre d’un système de gestion de la pêche visant à empêcher la surpêche et la surcapacité et à promouvoir la restauration des stocks surexploités doit inclure le contrôle, la réduction et l’élimination à terme de toutes les subventions qui contribuent à la surpêche et à la surcapacité ». À cette fin, les parties à l’accord se sont mises d’accord sur des dispositions qui interdisent explicitement les subventions ayant un impact négatif sur les stocks halieutiques en situation de surpêche et celles destinées à la pêche INN. Des dispositions similaires figurent dans l’Accord économique et commercial global (AECG, ou CETA en anglais) récemment signé entre l’UE et le Canada, en vertu desquelles les parties à l’accord s’engagent à travailler conjointement à l’élaboration d’une résolution multilatérale sur les subventions à la pêche. Bien que cet engagement n’aille pas aussi loin que ceux figurant dans le PTP, l’UE et le Canada font l’hypothèse qu’un engagement formel faisant progresser les efforts sur les subventions à la pêche se matérialisera à l’échelon multilatéral.

Un consensus international plus poussé sur la question des subventions à la pêche figure dans la déclaration commune CNUCED-FAO-PNUE issue de la quatorzième session de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED XIV) qui réaffirme, entre autres, l’ODD 14. Nuançant la cible 14.6, les signataires notent que « la régulation des subventions à la pêche ne peut pas être considérée comme une question autonome ». La déclaration souligne en outre l’importance vitale d’adopter une « approche holistique du développement du secteur qui tienne également compte de l’accès aux marchés (droits de douane et mesures non tarifaires) et des contraintes de capacité dans la mise en œuvre de mesures visant une gestion durable de la pêche ». Elle reflète également la nécessité implicite de prévoir des règles équitables et différenciées pour les pays se situant à différents stades de développement. Dans le cadre de cette déclaration, les pays et organisations signataires, y compris plus de 45 pays africains membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), appellent à un moratoire sur les subventions qui : (a) ont un impact négatif sur les stocks halieutiques surexploités ; et/ou (b) bénéficient à des bateaux ou opérateurs engagés dans la pêche INN.

Cette convergence croissante des engagements internationaux et la mise en place de normes et bonnes pratiques internationales sur les subventions à la pêche ont ravivé l’intérêt et les efforts en vue d’un accord sur des disciplines relatives aux subventions à la pêche au niveau de l’OMC, dans la perspective de la Onzième conférence ministérielle de l’organisation prévue en 2017 à Buenos Aires.
 

Les disciplines relatives aux subventions à la pêche, la sécurité alimentaire et l’Afrique

Les règles multilatérales qui régissent les subventions à la pêche peuvent avoir un impact significatif sur la sécurité alimentaire des pays africains côtiers et insulaires. L’analyse quantitative du secteur montre que le poisson constitue une source importante de nourriture pour plus de 400 millions d’africains, provenant principalement de la pêche côtière et intérieure à petite échelle.[1] Il est estimé que le continent aura besoin de 1,6 à 2,6 millions de tonnes de poisson supplémentaires chaque année d’ici à 2030 pour satisfaire ses besoins de consommation. Les pays africains côtiers et insulaires ont d’abondantes ressources halieutiques marines qui restent largement sous-exploitées, que ce soit en termes de commerce ou de consommation intérieure. Cette défaillance du marché est largement imputable au fait que des flottes étrangères subventionnées capturent la plus grande partie du poisson dans le cadre d’accords de pêche bilatéraux. La réduction des subventions à l’accroissement des capacités (qui représentent environ 60 pourcent du total des subventions à la pêche), y compris les subventions d’exploitation telles que les subventions au carburant, pourrait mettre un frein à l’exploitation des ressources halieutiques africaines par les flottes étrangères. Dans le même temps, les nouvelles disciplines multilatérales doivent offrir une flexibilité suffisante pour permettre aux pays africains côtiers et insulaires de développer leur secteur national de la pêche en vue de mieux exploiter leurs propres ressources halieutiques. Les pays africains adoptant une approche de cette nature devraient toutefois s’appuyer sur des systèmes de gestion adéquats de la pêche au niveau national et régional, utilisant des données scientifiques, et accompagnés d’une transparence suffisante.

À cette fin, le Groupe ACP a déposé le 15 novembre 2016 une communication qui s’inspire de ses précédentes communications relatives aux disciplines sur les subventions à la pêche, en les affinant et en les réaffirmant comme évoqué plus en détail ci-après.


La récente proposition ACP

La communication du groupe ACP reprend le mandat original sur les subventions à la pêche ainsi qu’un mandat complémentaire convenu en 2005, qui affirme, entre autres, qu’un « traitement spécial et différencié approprié et effectif pour les membres en développement et les moins avancés devrait faire partie intégrante des négociations, compte tenu de l'importance de ce secteur pour les priorités de développement, la réduction de la pauvreté et les préoccupations en matière de garantie des moyens d'existence et de sécurité alimentaire ».[2]

Les principes fondamentaux énoncés dans la communication ACP comprennent les disciplines sur la pêche INN, les subventions à la pêche commerciale ou industrielle à grande échelle et celles destinées à des activités de pêche en dehors de la juridiction maritime des membres (qui soutiennent la pêche en haute mer ou dans la zone économique exclusive (ZEE) d’un autre membre). À titre de principe de TSD transversal, le groupe ACP propose l’adoption d’une exception générale selon laquelle « rien n'empêchera » un pays en développement ou un PMA membre de conserver ou d’octroyer des subventions qui ne contribuent pas à la surpêche ou à la surcapacité ou qui n’ont pas d’impact négatif pour des pays tiers (avec mention de telles subventions dans le texte). Plus spécifiquement, et sous réserve de considérations juridictionnelles relatives aux captures multi-espèces, la communication ACP propose d’interdire les subventions suivantes :

  • Les subventions aux navires ou activités de pêche qui ont un impact négatif sur les stocks halieutiques surexploités ;
  • Les subventions aux navires ou opérateurs engagés dans des activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN).

En matière de TSD, la proposition ACP stipule que les dispositions doivent garantir que les PMA et les petites économies vulnérables n’aient pas à assumer d’autres engagements au-delà de ces deux interdictions générales et que les flexibilités d’application, en termes notamment de transparence et d’obligations de notification, doivent être accompagnées d’une assistance technique et d’un renforcement des capacités.


L’approche de l’Accord sur la facilitation des échanges pour un accord sur la pêche

La proposition déposée en novembre 2016 par l’Argentine, le Pérou et d’autres pays appelle à un accord de l’OMC sur la pêche similaire à celui sur la facilitation des échanges (AFE) en termes de structure et de procédures.[3] Les coauteurs de la proposition soulignent à juste titre que depuis l’adoption par les Nations unies d’objectifs relatifs à la pêche dans le cadre des ODD, les membres ont effectivement dissocié les progrès sur les subventions à la pêche des autres domaines du cycle de Doha, acceptant ainsi tacitement que les subventions à la pêche soient détachées du carcan de « l’engagement unique » (single undertaking). Cette approche a été remise en cause par d’autres membres, qui souhaitent préserver l’esprit de l’engagement unique, selon lequel rien n’est convenu jusqu’à ce que tout soit convenu, tout au moins en ce qui concerne les négociations sur les règles.

La proposition de l’Argentine et du Pérou cherche à définir un cadre permettant d’aligner les engagements devant être pris par les membres avec leur capacité de mise en œuvre pour chacune des mesures, de façon similaire à l’approche adoptée par l’AFE de l’OMC. Les catégories de mise en œuvre proposées sont les suivantes : (1) catégorie A, avec application des disciplines d’ici à 2020 ; (2) catégorie B, avec application à l’issue d’une période de transition faisant suite à l’entrée en vigueur de l’accord (pour les pays en développement et des PMA) ; (3) catégorie C, dans le cadre de laquelle une coopération technique pour le renforcement des capacités est nécessaire à l’application des mesures concernées. Il convient de noter qu’à la différence de la catégorie C de l’AFE, l’assistance technique n’est pas une condition explicite à la mise en oeuvre dans le cadre de la structure proposée.

Cette proposition suscite quelques inquiétudes préliminaires, concernant notamment la manière dont la structure proposée pourrait offrir une marge politique (dispositions adéquates de TSD) aux PMA et petites économies vulnérables, dont notamment les petits États insulaires en développement. De plus, au vu de l’absence générale d’informations sur la situation actuelle en matière de subventions, il serait difficile pour les membres de se mettre d’accord sur les subventions devant relever de la catégorie A ou susceptibles d’être inclues dans la catégorie B. Les critères d’inclusion dans la catégorie A auraient besoin d’être définis clairement pour que cette approche produise des résultats. Une formule unique ne convient pas forcément à toutes les situations, y compris au sein du groupe des pays en développement. L’approche d’auto-désignation envisagée par la proposition argentine pourrait permettre à certains pays en développement plus avancés d’éviter de souscrire des engagements significatifs, ce qui limiterait l’effet des disciplines envisagées ainsi que la capacité des nouvelles règles multilatérales à mettre un frein aux effets préjudiciables de certaines formes de subventions. Dans le contexte de la pêche, la catégorie C devrait également se rattacher à la coopération technique pour le renforcement des programmes et systèmes de gestion de la pêche des pays et/ou flottes concernés.

La proposition rouvre enfin une boîte de Pandore concernant la définition des termes « surpêche », « surcapacité » et « pêche artisanale », qui s’est avérée un point de friction majeur dans les précédentes discussions du groupe de négociation sur les règles. La clause améliorée d’obligation de notification constitue toutefois une proposition intéressante, qui mériterait d’être examinée tout en veillant à ce que cette obligation ne soit pas exagérément contraignante pour les pays en développement. En fin de compte, une approche de type AFE pourrait s’avérer excessivement compliquée dans le cadre de la pêche, en raison de la complexité et de la nature particulière de ce domaine. Il reste à espérer que les partisans de cette proposition fournissent des éclaircissements supplémentaires dans les semaines et mois à venir.


Les récentes propositions de l’UE et leurs implications pour l’Afrique

La récente proposition de l’UE a le mérite d’essayer de relancer des discussions fondées sur des textes dans le cadre des négociations de l’OMC.[4] En particulier, elle souligne à juste titre la nécessité de commencer par définir la notion de subventions préjudiciables si les membres ont réellement la volonté de définir des disciplines en vue de la prochaine conférence ministérielle de 2017.

La soumission de l’UE a été précédée d’un article de blog publié par la commissaire européenne au commerce, Cecilia Malmström, qui reconnaît spécifiquement qu’en dehors de la lutte contre la pêche INN, les efforts doivent se concentrer sur la réglementation des subventions à l’accroissement des capacités, s’appuyant sur le fait que selon la CNUCED, 60 pourcent du total des subventions à la pêche relèvent de cette catégorie.[5] L’absence de données de la part de gouvernements réticents à les communiquer constitue toujours un problème majeur pour avoir une idée claire du montant et de la nature des programmes nationaux de subventions. Toutefois, si le chiffre ci-dessus est correct, le texte proposé par l’UE va dans la bonne direction, car il vise spécifiquement les subventions qui soutiennent la construction de nouveaux navires, le renforcement des capacités en termes d’équipements et de technologies, ainsi que l’importation et le transfert de navires de pêche dans le cadre de joint-ventures (à savoir celles qui augmentent la capacité des navires pour augmenter les prises).

Certains se sont inquiétés du fait que dans sa proposition, l’UE n’interdit pas explicitement les subventions au carburant, qui constituent un soutien technique à l’effort de pêche et dont l’effet sur la surexploitation des stocks halieutiques a été démontré. Les subventions au carburant représentent 22 pourcent du total des subventions et jouent un rôle problématique dans l’expansion de la portée des flottes de pêche à grande distance dans les eaux africaines.[6] On peut toutefois estimer que les subventions d’exploitation de cette nature font partie des « subventions qui augmentent les capacités de pêche maritime des navires de pêche » et sont donc prohibées par la proposition de l’UE. Les membres pourraient également faire pression en vue d’une interdiction explicite en faisant la distinction entre les définitions strictes de la capacité et de l’effort de pêche et les catégories de subventions qui réduisent les coûts.

Si les interdictions proposées aboutissent à une réduction de l’activité des flottes commerciales étrangères subventionnées dans les ZEE des États côtiers et insulaires d’Afrique, elles bénéficieront au développement de la pêche artisanale et commerciale à petite échelle du continent, qui a depuis longtemps été négligée. Des études récentes ont réalisé un recomptage des prises et montrent que les flottes européennes et chinoises déclarent seulement 28 et 6 pourcent de leurs prises respectives, tout en affichant dans l’ensemble des résultats médiocres en termes de pêche illicite, de comportements d’exploitation et de contribution à une utilisation durable des ressources.[7] Certaines données montrent également que les chalutiers de fond étrangers ont largement exploité les ressources halieutiques à proximité des côtes de pays comme le Sénégal qui ont une longue tradition de pêche.[8] De plus, le bénéfice tiré des droits de licence octroyés dans le cadre de traités de pêche bilatéraux avec des gouvernement étrangers n’est pas redistribué en faveur des populations africaines.

L’article de blog de Cecilia Malmström mentionne un autre fait important, à savoir qu’une approche uniforme pour tous ne fonctionnera pas, d’où la nécessité de dispositions appropriées de TSD, comme le prévoit la soumission de l’UE à l’OMC. Elle ne va toutefois pas jusqu’à prévoir des flexibilités pour le développement d’activités de pêche à petite échelle commercialement viables, telles que la pêche artisanale commerciale. Les exonérations prévues dans la proposition de l’UE ne concernent que les activités de pêche de subsistance, à des fins uniquement non commerciales. Pour de nombreux organismes s’intéressant à la pêche (tel que World Fish Centre), le développement de la pêche à petite échelle constitue une opportunité de croissance et une importante priorité pour améliorer la sécurité alimentaire. La création de liens entre les distributeurs/exportateurs commerciaux et les chaînes d’approvisionnement artisanales est ainsi considérée comme une stratégie novatrice pour améliorer la stabilité des revenus et améliorer les conditions de vie des communautés dépendant de la pêche dans les pays côtiers et insulaires d’Afrique.


Implications pour le continent africain

Quelle que soit l’approche retenue par les négociateurs à l’OMC, les pays africains dépourvus des capacités nécessaires pour s’engager dans des activités de pêche commercialement viables doivent se voir octroyer une flexibilité suffisante pour leur permettre d’apporter le soutien nécessaire au développement de leurs capacités, en soutenant notamment le passage d’une pêche de subsistance à une pêche commercialement viable, en particulier s’agissant de la pêche artisanale.

Dans les pays d’Afrique concernés, des investissements substantiels seront nécessaires pour renforcer les capacités et développer le secteur de la pêche, qui est aujourd’hui dominé par les navires de pêche en eaux lointaines. Selon le World Fish Centre, 25 pourcent du poisson capturé et débarqué en Afrique ne parvient pas jusqu’au consommateur, en raison principalement du manque d’infrastructures (de stockage, de manutention et de transport) et d’installations adéquates de transformation au niveau national.[9] Pour s’approprier une partie plus importante de la valeur ajoutée liées aux chaines de valeur, les pays africains devront investir dans l’amélioration des installations et des techniques de transformation. Il leur faudra pour cela une flexibilité suffisante pour permettre le développement d’activités de pêche viables et durables. Pour de nombreux gouvernements, la gestion de la pêche n’est malheureusement pas une priorité de premier ordre, ce qui suscite des inquiétudes pour l’avenir. Toute dérogation aux dispositions de l’OMC devrait donc être subordonnée à la mise en œuvre de programmes de gestion de la pêche reposant sur des données scientifiques.

Auteurs : Stephen Fevrier, Consultant en matière de commerce international et conseiller sur les questions concernant les petits États. Manleen Dugal, Consultante en matière de commerce international et ancienne déléguée du groupe des îles du Pacifique auprès de l’OMC.


[1] World Fish Center, « Fish Supply and Food Security in Africa » [Approvisionnement en poisson et sécurité alimentaire en Afrique], juillet 2009

[2] Document TN/RL/GEN/183 de l’OMC, 28 novembre 2016

[3] Document TN/RL/GEN/183 de l’OMC, 28 novembre 2016

[4] Document TN/RL/GEN/181 de l’OMC, 18 octobre 2016.

[5] Cecilia Malmström, « Protecting global fisheries through the WTO », article de blog, 17 octobre 2016.

[6] Sumaila, Ussif R. et al, note intitulée « Global Fisheries Subsidies », préparée pour le Comité sur la pêche du Parlement européen (2003).

[7] Belhabib, Dyhia, et al., « Euros vs. Yuan: Comparing European and Chinese Fishing Access in West Africa », PLoS ONE 10(3) (2015)

[8] Pala, Christopher, « African Fisheries Plundered by Foreign Fleets », IPS News, 23 juin 2016.

[9] World Fish Center, « Fish Supply and Food Security in Africa » [Approvisionnement en poisson et sécurité alimentaire en Afrique]

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