La coopération sud-sud : une nouvelle lueur dans la coopération internationale?

30 Août 2013

Les articles publiés dans ce numéro ont en commun d'être reliés par la même trame : jeter une lumière sur un pan du tableau de la coopération Sud- Sud. Mon objectif est de mettre en débat la coopération Sud- Sud et de poser, sans faux-fuyant, les jalons d'une réflexion sur les atouts et limites de la coopération Sud-Sud.

Le numéro revient largement sur la portée et les impacts de la montée en puissances des relations économiques et commerciales entre les pays émergents et l'Afrique sur la transformation structurelle de cette dernière ainsi que son repositionnementgéostratégique.
L'environnement  économique  international  a été marqué  ces dernières  décennies  par la montée en puissance d'un groupe de pays en développement qui, lentement mais de manière quasi irréversible, a réussi à se faire une place au devant de la scène. Partageant la caractéristique d'être tous des pays en développement (PED) ou pays du « Sud », ces acteurs dits « émergents » ont provoqué des bouleversements significatifs dans la structure des relations économiques et commerciales, de la coopération au développement ainsi que la distribution et la configuration du pouvoir géopolitique dans le monde.
Les  plus significatifs  d'entre  eux ont donné  naissance à l'acronyme  BRIC,  puis BRICS avec l'arrivée de l'Afrique du Sud dans le Groupe en 2011 (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud). Ils entrainent dans leur sillage des pays de plus petite taille, mais tout aussi dynamiques, comme  la République de Corée, Taiwan, l'Indonésie, la Malaisie, le Mexique, la Turquie, et d'autres pays d'Asie du Sud-est, d'Afrique du Nord ou d'Amérique Latine.  Ces pays ont accumulé ces dernières  années  des excédents  spectaculaires  de la balance  des  paiements et détiennent près de  trois quart des  réserves extérieures mondiales.  Néanmoins,  ce qui les caractérise  principalement  n'est  pas seulement leur fort taux de croissance. C'est aussi leur poids économique actuel et leur poids politique en construction, ainsi que leur trajectoire particulière qui leur permettent désormais de compter parmi les groupes les plus influents du système de la gouvernance mondiale.
Comptant déjà pour près de 25 pourcent du PIB  mondial, les économies émergentes pourraient, selon les analyses prospectives les plus rigoureuses, avoir collectivement une production supérieure à celle du Groupe des sept pays les plus riches d'ici à 2032, la Chine devenant la plus grande économie du monde avant 2030. Dans un contexte de crises mondiales où les ressources en provenance des pays du Nord deviennent de plus en plus rares et les marchés difficilement accessibles, l'arrivée des « grands » pays du Sud dans l'espace de la coopération au développement apparait comme une bouffée d'oxygène pour les « faibles » pays du Sud. Le rôle significatif et croissant des pays émergents engendre des mutations majeures qui pourraient être favorables aux petits pays du Sud.
Du côté des  partenaires  traditionnels,  cette diversification  des  sources  de  l'aide  au développement  a conduit à un changement de mentalité. Les  pays en développement sont de plus en plus perçus comme des partenaires et non comme des pays à assister. La concurrence entre les pays émergents et les pays développés dans l'accès aux matières premières favorise également la bonne rémunération de ces produits.
L'augmentation des flux commerciaux et la diversification des partenaires

L'émergence des « grands » pays en développement a eu un impact positif et significatif sur la croissance du commerce Sud-Sud. Celui-ci est passé de 577 milliards de dollars en  1997  à  plus de  2000  milliards en  2006.  La  même  année,  les échanges  Sud-Sud représentaient 17 pourcent du commerce mondial et 46 pourcent du commerce total des marchandises des pays en développement. En analysant le cas spécifique de l'Afrique la portée et la croissance phénoménale des relations commerciales Sud-Sud peut être mieux saisie. Le commerce total des marchandises de l´Afrique avec les pays en développement extra-africains est passé de 34 milliards de dollars américains en 1995, puis 97 milliards en 2004, et enfin à 283 milliards en 2008. En 2008, pour la première fois, le commerce total de l´Afrique avec les pays en développement a dépassé son commerce avec l´Union européenne, son principal partenaire commercial.
Plus spécifiquement, le commerce des marchandises entre l'Afrique et la Chine est passé de 25 milliards de dollars US en 2004 à plus de 96 milliards en 2008, atteignant plus de 100 milliards en 2010. Le commerce sino- africain a été estimé à plus de 200 milliards en 2012.
Toutefois, cette tendance ne concerne pas uniquement la Chine. L'Inde aussi a vu son commerce avec l'Afrique passer de 9 milliards à 31 milliards dans la même période tandis que le Brésil connaissait une évolution de 8 à 23 Milliards.
L'aide du Sud : quel statut face à l'aide du Nord ?

Dans le domaine de l'aide, les pays développés membres du Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE fournissent encore l'essentiel de l'aide reçue par les pays en développement. Cette aide a été estimée à près de 121.5 milliards de dollars en 2008. Mais l'aide en provenance des pays du Sud a aussi connu une légère augmentation. De l'ordre de 9.5 à 12.5 milliards en 2006, elle aurait connu une augmentation de 5 pourcent par rapport à son niveau de 1990. Il est toutefois difficile de bien mesurer le niveau de l'aide entre les pays du Sud. Les principaux fournisseurs d'aide : la Chine, le Brésil, l'Inde, la Russie ou la Malaisie, n'étant pas membres du CAD, cela pose un problème de cohérence et de coordination des données sur l'aide effective qu'ils fournissent à d'autres pays en développement.
La CNUCED  indique que l´Aide Publique au Développement (APD) des pays en développement se porte de plus en plus sur l´infrastructure et les secteurs de production des économies africaines, ce qui a permis            d´étoffer les ressources disponibles pour la région et de diversifier les possibilités de financement de             l´Afrique. En 2006, les donateurs traditionnels ne consacraient que 22 pourcent de leur APD aux secteurs de production et à l´infrastructure. La  Chine, en termes d´échelle,  est devenue  la principale source d´aide bilatérale à l´Afrique pour l´infrastructure et les secteurs de production. D´après les  informations  données  par  la  CNUCED,  les  engagements chinois  de  financement d'infrastructures d'Afrique subsaharienne sont montés en flèche, passant de 470 millions de dollars en 2001 à 4,5 milliards en 2007. On estime à 54 pourcent, pour la période2002-2007,  l´aide de la Chine consacrée  à l´infrastructure et aux travaux publics. La critique principale et récurrente à l'encontre de l'aide traditionnelle concerne l'utilisation de conditionnalités  politiques. Les donateurs bilatéraux et multilatéraux du Nord lient souvent  leur  aide  au  développement  à  des  conditions  macroéconomiques  et à  des conditions  de  gouvernance.  Les donateurs du Sud n'imposent habituellement pas de conditionnalités, ni macroéconomiques, ni sur la gouvernance des pays partenaires. Leurs exigences étant moindres et leurs procédures plus simples, les décaissements se font plus rapidement et avec plus de prévisibilité. Mais l'aide du Sud n'est pas pour autant déliée. Elle est loin d'être désintéressée. En effet si le principe de la non-ingérence est bien établi dans la coopération entre pays du Sud, l'aide fournie est attachée à des conditions dont les plus connues sont l'obligation d'achat d'équipements du pays du Sud fournisseur, le recours à sa main d'œuvre et à ses entreprises. Par exemple, dans la majorité des projets chinois d'aide au développement en Afrique, Pékin exige que 70 pourcent des contrats concernant  la  construction  d'infrastructures  soient  confiés  à  des  sociétés  chinoises «approuvées»,  principalement des sociétés appartenant à l'État, le reste étant confié à des entreprises locales, dont beaucoup sont en joint-venture avec des groupes chinois. Beaucoup de projets ont été réalisés avec de la main d'œuvre importée de Chine, ce qui dans bien des cas génère des effets négatifs et réduit la portée des résultats attendus de l'aide pour le pays bénéficiaire.
Mais tout n'est pas rose

La coopération Sud-Sud n'émerge pas contre la coopération Nord-Sud. Son objectif n'est pas de remplacer la coopération traditionnelle. Son originalité réside dans son caractère souple et non contraignant. Mais elle n'a pas que des qualités. En effet, à part le fait qu'elle n'impose pas de conditionnalités politiques ou macroéconomiques aux pays bénéficiaires, peu de choses différencient  les formes de coopération  Nord-Sud et Sud-Sud du point de vue de leurs objectifs et de leur logique. Même si tous reconnaissent l'importance de cette forme de partenariat dans le développement des pays du Sud, il n'en reste pas moins qu'elle présente aussi des risques majeurs qui pourraient constituer des freins aux efforts de construction de bases productives internes à ces pays pour leur industrialisation, mais aussi réduire les avancées  en matière de gouvernance  de responsabilité  des pouvoirs publics. Pour le moment, les échanges et les investissements avec le Sud ne font que renforcer le schéma traditionnel : les pays africains exportent des produits agricoles, des minéraux, des minerais et du pétrole brut et importent des produits manufacturés.  Les dangers d'un tel modèle sont désormais bien connus. C'est au moment où les relations économiques et commerciales entre pays du Sud ne sont qu'à leur début qu'il faut inverser cette tendance. La spécialisation des pays du Sud dans la fourniture de matière première a été l'un des principaux facteurs de leur stagnation économique. La reproduction du schéma pourrait être lourde de conséquences.

Sur le plan commercial, la quasi-totalité des échanges entre pays du Sud est concentrée entre seulement quelques  pays qui partagent la particularité  d'être  des exportateurs de pétrole ou d'autres ressources minières. En Afrique  par exemple, les cinq premiers exportateurs vers les pays en développement fournissent 68 pourcent des exportations totales du continent, alors qu'ils représentent également 57 pourcent des importations en provenance d´autres pays en développement.

Le manque de transparence représente une autre facette de la coopération Sud-Sud. Et ceci est un défi de taille lorsqu'on considère les contraintes que génèrent des accords négociés dans des conditions souvent défavorables à la partie la plus faible. Il existe très peu d'information sur l'aide fournie par les grands pays du Sud du fait de l'inexistence d'agences de coordination et de contrôle de l'aide dans ces pays. Cela engendre une grande incohérence qui se rajoute au culte du secret qui souvent entoure les contrats signés entre les pays du Sud.

La conséquence primaire d'une telle logique du secret, c'est la négation de la participation, du suivi et du contrôle des arrangements par les citoyens des pays du Sud bénéficiaires. La coopération Sud-Sud est souvent une affaire de gouvernements, impliquant quelques fois, presque  exclusivement des  entreprises, et ne  contenant que  peu, sinon pas, de dispositions, sur la responsabilité vis-à-vis des citoyens. Ceci empêche l'appropriation des dynamiques par les acteurs sociaux et politiques de ces pays et dilue la responsabilité des gouvernements vis-à-vis de ces derniers.

Au total, si, comme tous le reconnaissent,  la coopération  Sud-Sud peut-être un levier pour la transformation économique d'un continent comme l'Afrique, il y a lieu aussi de reconnaitre que l'Afrique doit être plus proactive et se doter d'une stratégie à moyen et long terme pour tirer profit des opportunités qui se présentent. Toutefois, ceci ne semble pas être gagné d'avance.
Cheikh Tidiane Dieye Directeur exécutif du Centre Africain pour le Commerce, l’Intégration et le Développent
/ réseau ENDA Tiers Monde, Dakar, Sénégal. Il est rédacteur en chef de Passerelles.

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