Les APE, huit ans de négociations après : le bout du tunnel ou le tonneau des Danaïdes ?

3 Septembre 2010

Peu d'acteurs - pour ne pas dire aucun - auraient pu prévoir le scénario en cours dans les négociations de l'APE.

En jetant un regard   rétrospectif sur huit années de négociations d'un accord qui était prévu pour ne durer que quatre ans, on ne peut manquer de se poser des questions sur les raisons manifestes ou latentes   qui empêchent encore sa conclusion.

Vu d'Afrique, le bilan de ces huit années de négociation est bien maigre :  Un  APE  régional  paraphé mais non encore signé (Communauté de l'Afrique de l'Est - regroupant le Burundi, le Kenya, l'Ouganda, la Tanzanie,  le  Rwanda) ;  Onze  APEs individuels signés ou paraphés mais non encore mis en œuvre (Cameroun, Côte d'Ivoire, Ghana, Botswana, Lesotho, Mozambique, Swaziland, Madagascar, Maurice, Seychelles, Zimbabwe).

Trente pays n'ont ni signé ni paraphé un  APE :  14  sont  en  Afrique  de l'Ouest ; 7 sont en Afrique Centrale ;6 sont en Afrique Orientale et Australe (AfOA) et 3 en zone SADC.

Ils ont fait le choix de se contenter du régime « Tous Sauf les Armes » pour les PMA ou du SGP pour les pays en développement. Aucune région africaine n'a signé un APE complet et final.

Des objectifs larges et ambitieux avaient été attachés aux APE. C'est à la lumière de ceux-ci  que l'on mesure le mieux l'écart entre ce qui était voulu et ce qui est obtenu.

A-t-on surestimé la capacité de l'Europe à convaincre ses partenaires ACP sur les bienfaits que la zone de libre-échange leur apporterait ?

A-t-on sous-estimé la complexité de l'accord au point de vouloir le conclure après seulement quatre années de négociation ?

A-t-on, enfin, négligé, ou pas assez pris en compte, les profondes transformations qui caractérisent les pays et régions   africaines depuis quelques années et qui engendrent tout à la fois une remise en question des partenariats traditionnels et une construction de nouveaux modèles à partir de paradigmes différents ?

Il serait peut-être hasardeux d'isoler ou de privilégier une seule réponse car elle serait nécessairement simpliste, voire réductrice.

En avançant, plus que de besoin et même de raison, qu'elle n'a aucun agenda offensif dans l'APE, qu'elle ne recherche que l'intérêt des pays ACP, ou qu'elle ne veut promouvoir que leur intégration et leur développement, le discours de l'Union européenne a peut-être été perçu comme teintée d'une générosité trop suspecte.

De   même, on peut accepter qu'en décidant péremptoirement que l'accord serait conclu au bout de 4 années de négociations, les parties à l'APE ont non seulement  sous-estimé la complexité de cet accord, mais elles ont en plus fermé les yeux sur l'état de préparation ou d'impréparation des régions africaines et ACP, dont la plupart n'avait jamais négocié un tel type d'accord, avec un partenaire aussi puissant que l'Union européenne.

Si on y ajoute le fait qu'aucune région africaine n'a atteint un niveau d'intégration satisfaisant - Union douanière fonctionnelle, politiques sectorielles communes, libre circulation effective des biens et des personnes etc. - on comprend mieux pourquoi ces régions ne peuvent aller plus vite qu'elles ne marchent actuellement.

Mais il y a un troisième élément qui me paraît significatif et qui n'est pas déconnecté des deux premiers. Dire que l'Afrique a changé est une tautologie.

Le continent ne ressemble que très peu à ce qu'elle fut il y a vingt ans ou plus. L'économie du continent se diversifie.

Les pays se réindustrialisent, lentement certes, mais sûrement.

Le continent devient un attrait pour les investissements et la forte demande mondiale en matières premières a impacté positivement sur l'économie africaine qui, en dépit de la crise, reste encore debout et peut même espérer une relance rapide avec un taux de croissance de 5.2% attendu en 2011 contre 4.5% en 2010 et 2.5% en 2009.

Mais il y a plus. Ou mieux. C'est selon. Les puissances économiques ou commerciales mondiales se mènent une guerre commerciale larvée pour prendre pieds sur le continent ou pour y consolider des positions déjà acquises.

L'Afrique a peut-être compris qu'une telle évolution pourrait lui être profitable si elle se dotait de  bonnes politiques et de stratégies efficaces et productives.

L'émergence de puissances commerciales alternatives du Sud a agrandi les marges de manœuvre politiques de l'Afrique.

Ceci pourrait expliquer la démarche prudentielle des pays et régions africaines. Pourquoi rentrer dans un accord de libre-échange avec un partenaire dont les parts ne cessent de baisser, quand on sait que celui-ci se ferait au détriment des partenaires qui sont  en constante évolution ?

Telle est peut-être la question que de nombreux dirigeants africains se posent, sans nécessairement l'exprimer ouvertement.

Et ils ne manquent pas d'arguments : En 35 ans, le commerce entre l'Afrique de l'Ouest et l'Europe est passé de 75% à 32%, importations comme exportations. Cette décroissance s'est faite plus ou moins dans les mêmes proportions dans  les  autres  regions africaines.

Au moment où la chute du commerce entre l'Afrique et l'Europe s'accentue, paraissant de plus en plus comme une donnée de structure, le commerce entre l'Afrique et les pays émergents et d'autres pays du Sud ne cesse de croître.

Le commerce Sino-africain en est le révélateur emblématique. Entre 2006 et 2009, les échanges commerciaux entre la Chine et l'Afrique sont passés de  55  Milliards  de  dollars  à  106

Milliards de dollars.

Acceptons finalement que diverses raisons, avouables ou inavouables, empêchent encore la signature de l'APE.

Pour ne pas interpréter plus que de raison la motivation des pays et régions africaines, disons simplement qu'elles ne trouvent pas encore leur compte dans ce qui est sur la table de négociation.

On a, à vrai dire, beaucoup épilogué sur l'APE. Un nombre significatif de documents d'analyse plus ou moins pertinents a été produit en Europe comme dans les régions ACP.

Des positions plus ou moins explicites ont été exprimées par   des acteurs aussi  nombreux  que  divers.  On  ne peut pourtant dire   si l'APE est un accord désiré ou détesté. Les parties sont écartelés entre l'angoisse d'un processus long et fatiguant, qui consume à la fois d'immenses ressources financières et beaucoup d'énergie sans garantie de résultat, et l'espoir de trouver un compromis qui vaille toutes les peines qui lui ont été consacrées.

Ceux qui gardent encore l'espoir de voir l'accord signé à brève échéance pourraient arguer que la poursuite des discussions et les déclarations des parties prenantes en faveur de l'accord sont la preuve de leur volonté de s'entendre.

Cette lecture s'appuie en effet sur le fait que l'un des principes mêmes de l'APE est qu'un pays ne doit s'engager dans l'Accord que s'il s'estime prêt à le faire. Nul n'est obligé de négocier, encore moins de signer.

Toutes les régions ACP qui sont à la table de négociation, tout comme les pays qui les composent, sont donc supposés être là parce qu'ils le veulent, parce qu'ils reconnaissent qu'ils peuvent trouver un accord et qu'ils espèrent en tirer profit.

S'en arrêter cependant à ces principes déclarés serait bien simpliste et reviendrait à minimiser un problème bien complexe. Je ne suis pas en effet sûr  que  les  PMA négociant  dans  le cadre de blocs régionaux soient convaincus de l'opportunité d'un APE pour eux. Si on prend en compte leur nombre, on voit mieux toute la capacité de nuisance qui est le leur.

En Afrique de l'Ouest, un pays comme le Nigeria ne semble pas non plus donner l'impression d'avoir une grande conviction quand à l'APE, car entre autres contraintes que l'accord pourrait lui causer, il y a le fait que l'Europe lui disputerait un marché qu'il estime être son domaine d'influence naturel.

La Côte d'Ivoire et le Ghana, en dépit des apparences, ne demandent qu'à trouver des solutions qui préser- veraient leurs intérêts sans détruire l'intégration régionale.

Ces solutions ne sont pas techniques. Ou alors elles ne le sont plus. Elles sont politiques. La vérité est que dans toutes les régions, les négociations butent désormais moins sur des questions techniques et sur des aspects politiques et stratégiques.

Demander aux régions africaines de renoncer à une partie substantielle de leurs droits de douanes à l'importation, à leurs taxes à l'exportation, aux moyens de financement du fonctionnement des institutions régionales ;  d'accepter  de  subir  des sanctions économiques pour des fautes politiques, en vertu de la clause de non exécution, d'inclure une clause NFP qui diminuerait leur liberté d'action vis-à-vis des pays du Sud, pour ne citer que ces questions, apparaissent comme des demandes excessives que l'Europe peine à justifier objectivement.

C'est pourquoi il me semble que l'Union européenne gagnerait à revoir sa stratégie sur les APE pour desserrer la pression autour de cet accord. Le discours des autorités politiques européennes est jusqu'ici peu conforme aux actes et pratiques des experts et négociateurs européens.

Il y a peut-être des signes d'espoir. Un événement récent incline à l'optimiste quant à la prise de conscience de l'Union européenne de l'impératif de changer d'approche.

Les Commissaires européens au Commerce (De Gucht) et au Développement (Piabalg) ont envoyé aux Etats Membres de l'Union européenne en début Septembre une lettre à propos des APE, en perspective du Conseil Européen du

20 octobre 2010.

La lecture de cette lettre suggère plusieurs scénario sur la façon de poursuivre les négociations :

(1) Les États Membres de l'Union européenne pourraient ne pas avoir plus d'inspiration que la Commission et laisser celle-ci continuer avec son approche actuelle. Cela ouvrirait la voie à des discussions sans fins ou même à l'arrêt des négociations ;

(2) Les Etats Membres pourraient au contraire demander à la Commission d'avancer avec les pays ou régions qui sont prêts à le faire et de suspendre les négociations avec les autres. Ceci implique que les pays signataires d'APE intérimaires les mettent en œuvre immédiatement et que les préférences soient retirées à ceux qui n'auraient pas signé.

Cette option aussi présente de nombreux risques dont le plus important est la désintégration des régions ;

(3) La Commission pourrait en fin être appelée à revoir son niveau d'ambition et se contenter d'un accord sur les marchandises seulement, avec une flexibilité suffisante sur l'offre d'accès au marché et le calendrier de libéralisation ainsi qu'un appui financier suffisant pour l'accompagnement dans la mise en œuvre.

Les questions contentieuses seraient ainsi renvoyées dans une phase ultérieure encadrées par une clause de Rendez-vous.

Ayant rappelé la centralité du commerce dans le partenariat Europe- Afrique, les Commissaires européens ont attiré l'attention des Etats Membres sur la nécessité de redonner à la Commission européenne un mandat politique clair pour lui permettre d'aborder le processus de négociation sur des bases plus productives.

Le même appel est lancé en direction du Sommet Europe-Afrique prévu à Syrte en Libye du 28 au 30 Novembre 2010 pour que des solutions politiques soient trouvées par les plus Hautes Autorités des deux parties afin de sauver l'APE d'un enlisement durable,voire définitif.

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