Les fonctions de gouvernance de l’OMC à l’ère des accords commerciaux préférentiels

28 Avril 2016

Les fonctions de gouvernance de l’OMC pourraient être affectées de manière négative par la prolifération d’accords commerciaux préférentiels. Si ceci devait se produire, ce changement affecterait les petites nations commerciales de manière disproportionnée.

 

En revenant du Forum économique mondial de Davos de cette année, le Directeur général de l’OMC, Roberto Azevêdo, a fait part de l’enthousiasme manifesté par les représentants des gouvernements et des entreprises au sujet de leur travail dans le cadre de l’OMC. En dépit de la non-réaffirmation de du Programme de Doha pour le développement (PDD), Azevêdo a également confirmé une ouverture des membres de l’organisation à discuter des questions en suspens du PDD. Dans le même temps, les grandes puissances commerciales concentrent leurs efforts sur des négociations se déroulant en dehors du système commercial multilatéral. Une question pertinente, dans ce contexte, est de savoir comment l’OMC gérera la transition vers cette ère des accords commerciaux préférentiels et méga-régionaux. En d’autres termes : comment la fragmentation actuelle du système commercial mondial en blocs bilatéraux et régionaux, reposant sur un socle de règles multilatérales existantes, affectera-t-elle les fonctions de l’OMC dans la gouvernance du commerce mondial ?

Cet article présente des réflexions sur la façon dont (1) la transparence et le dialogue, (2) la résolution des différends et (3) la négociation à l’OMC peuvent évoluer en conséquence de la tendance actuelle à la multiplication des accords commerciaux préférentiels. Il suggère que ces fonctions de gouvernance de l’OMC resteront certes essentielles pour le système commercial mondial, et en particulier pour les plus petits pays pour lesquels elles constituent un bien public global, mais que tant que la gouvernance du commerce se concentre sur les accords préférentiels, leur capacité à opérer peut être négativement affectée. L’analyse se base sur 104 entretiens avec des membres de la communauté du commerce, qui ont été conduits entre mars 2014 et avril 2015 au Brésil, au Canada, en Chine, dans l’UE, en Inde, en Afrique du Sud, aux États-Unis et à Genève. Avec la professeure Ann Capling de l’Université de Melbourne, nous avons interrogé des responsables du commerce, des représentants du secteur privé, des syndicalistes, des représentants de la société civile et des experts académiques sur ce qu’ils pensent de l’OMC et de l’avenir de la gouvernance commerciale multilatéral.[1]
 

Transparence et dialogue

Garantir la transparence et le dialogue entre les nations est une fonction clé de l’OMC dans la gouvernance commerciale mondiale. Le Mécanisme d’examen des politiques commerciales (MEPC) de l’OMC sert à évaluer périodiquement les mesures de politique commerciale prises par différents membres de l’organisation. De plus, les délégués des missions auprès de l’OMC, à Genève, entretiennent de manière quotidienne des relations de travail étroites, ce qui leur permet de discuter des événements économiques mondiaux et des réponses potentielles en matière de politique commerciale. Au cours des entretiens, les personnes interrogées ont confirmé que les interactions étroites entre représentations des États membres à Genève étaient d’une aide précieuse pour la formulation des politiques commerciales aux niveaux international et national. Les contacts continus entre les membres de la communauté du commerce ont aussi un impact sur le niveau de confiance et de bonne foi nécessaire à une coopération internationale fructueuse.

À une époque où les règles commerciales mondiales ressemblent de plus en plus à un « bol de spaghetti », le Mécanisme d’examen des politiques commerciales va encore gagner en importance. Ceci est particulièrement vrai pour les pays qui n’ont pas des capacités institutionnelles ou un niveau d’organisation du secteur privé suffisants pour pouvoir se tenir au courant de l’évolution des politiques commerciales dans leurs destinations d’exportation clés. En outre, il n’y a aucun autre lieu où le dialogue entre membres de la communauté du commerce peut être aussi efficace qu’à Genève. Même s’il y a de profondes différences en termes d’effectifs entre les missions des membres auprès de l’OMC, il existe un forum de dialogue qui rassemble la communauté mondiale de la politique commerciale en un lieu unique.

Cependant, les personnes interrogées ont également suggéré que même les nations commerciales bien dotées en ressources affectent aujourd’hui moins de personnel à la sphère multilatérale, parce que les accords préférentiels absorbent beaucoup de ressources humaines et financières. Néanmoins, comme certains négociateurs expérimentés l’ont souligné, la qualité de la représentation à Genève dépend non seulement du nombre, mais aussi de la qualité du personnel. Il y a donc un risque qu’en cette époque d’accords préférentiels, les pays cessent d’envoyer leurs meilleurs éléments à Genève. Ceci pourrait entraîner une baisse de la qualité du dialogue et des échanges au niveau multilatéral, dès lors que les cerveaux et l’argent s’échappent vers les négociations préférentielles.
 

Résolution des différends commerciaux

Le Mécanisme de règlement des différends (MRD) est une des réalisations majeures de l’OMC. Les différends commerciaux entre nations peuvent être résolus par l’intermédiaire d’un processus juridictionnel qui, en principe, est ouvert à tous les membres de l’OMC et est rendu effectif par la possibilité de sanctions. Malgré la prolifération d’accords commerciaux préférentiels, l’enthousiasme des membres envers le règlement des différends à l’OMC semble inébranlable à ce jour. De même que pour la fonction de dialogue de l’OMC, ceci découle peut-être, du moins en partie, des limitations institutionnelles des accords commerciaux préférentiels en matière de résolution des différends commerciaux. Bien que les accords préférentiels contiennent des clauses de règlement des différends souvent modelées sur le MRD de l’OMC, beaucoup ne créent pas d’architecture institutionnelle pour appuyer le fonctionnement quotidien d’une cour d’arbitrage du commerce. Certaines des personnes interrogées ont souligné que les accords préférentiels ne disposent donc pas de l’infrastructure administrative et procédurière requise pour résoudre des différends commerciaux de manière efficace, juste et transparente. En fait, le nombre toujours croissant de plaintes déposées dans le cadre du MRD indique clairement la centralité de la fonction de résolution des différends de l’OMC dans la gouvernance commerciale mondiale.

Cependant, l’architecture globale en matière de règlement des différends commerciaux est en train de se fragmenter, en conséquence de la diversion occasionnée par les accords préférentiels en termes d’établissement des règles. En outre, on craint depuis longtemps que le MRD de l’OMC ne s’effondre sous la pression d’un volume croissant de dossiers à traiter. Selon un de nos informateurs, le nombre d’affaires que le Secrétariat de l’OMC peut traiter de manière réaliste est estimé environ à 12 plaintes par an. Dans l’état actuel des choses, le manque de ressources financières et humaines résultant de l’accroissement du nombre d’affaires est l’une des raisons pour lesquelles il faut désormais plus de temps, en moyenne, pour résoudre les différends à l’OMC. Un autre risque potentiel est que l’Organe de règlement des différends pourrait être poussé à dépasser ses attributions, en complétant les règles commerciales par du droit jurisprudentiel, ce qui n’est pas prévu dans les accords de l’OMC.

Néanmoins, les accords préférentiels ne permettent un recours juridique qu’aux parties contractantes, bien que leurs règles aient des effets sur les flux commerciaux des pays qui n’en font pas partie. Pour les petites nations commerciales qui sont parties à des accords préférentiels, les limites en termes de capacités institutionnelles peuvent en outre s’avérer un plus grand obstacle à l’accès au recours juridique qu’à l’OMC, où le Secrétariat fournit un soutien administratif et en matière de procédures. Ainsi, en ce qui concerne la résolution des différends, comme pour la transparence et le dialogue, l’affaiblissement de la structure de soutien institutionnelle que constitue l’OMC affecterait les petites nations commerciales de manière disproportionnée.
 

Négociations commerciales

Les personnes interrogées ont indiqué qu’elles continuaient, en principe, à considérer l’OMC comme le forum privilégié pour les négociations commerciales internationales. Ses 163 pays membres et son caractère multilatéral peuvent fournir au monde un ensemble unifié de règles mondiales pour le commerce. Indépendamment de leurs opinions au sujet du Programme de Doha pour le développement (PDD), les personnes interrogées sont fermement convaincues que l’arène multilatérale continuera, pour ces raisons, d’être pertinente dans la gouvernance commerciale.

Concernant l’avenir proche, ce sont les négociations plurilatérales sur de nouvelles questions telles que les biens environnementaux, ainsi que les questions restantes du PDD, qui devraient animer l’activité à Genève en termes d’établissement de règles. Dans la mesure où le GATT et l’OMC ont été édifiés de manière progressive sur une série d’accords plurilatéraux, de codes et de décisions, c’est une approche qui semble avoir fait ses preuves. Étant donné la grande valeur que les communautés de politique commerciale accordent au multilatéralisme, on suppose que les concessions plurilatérales peuvent à long terme être multilatéralisées. Toutefois, il existe un risque que les accords plurilatéraux sapent les principes multilatéraux fondamentaux d’inclusivité, de non-discrimination et de transparence. Ceci dépend en partie des accords plurilatéraux, et du fait qu’ils s’appliquent sur une base NPF, ou non.

La question de savoir si et comment il est possible de multilatéraliser les résultats des accords préférentiels et méga-régionaux aura également un impact sur la forme du futur système commercial mondial. Au niveau technique, la nature de plus en plus variée et diversifiée du réseau d’accords préférentiels est une source de préoccupation. Au niveau politique, au cours des trois dernières décennies, le commerce est devenu une priorité de politique économique pour la majeure partie des pays, en partie en raison de leur adhésion à l’OMC. Les États, petits et grands, nourrissent aujourd’hui l’espoir d’être impliqués dans l’établissement des règles qui régulent leurs flux commerciaux. Un certain nombre de personnes interrogées ont indiqué que ces évolutions techniques et politiques pourraient créer des obstacles en vue de rehausser le socle des règles multilatérales.

Le caractère contraignant du MRD de l’OMC peut en outre avoir plus d’impact sur l’environnement politique des négociations qu’on ne le reconnait généralement. Selon certains de nos interlocuteurs, la force exécutoire des règles commerciales a rendu les négociateurs prudents par rapport aux ambiguïtés de langage des accords commerciaux, ce qui empêche le recours à une « ambigüité créative » comme technique de négociation. Ceci semble indiquer que les accords préférentiels pourraient être le forum privilégié pour les négociations commerciales pendant encore un certain temps.
 

Conclusion

Dans la gouvernance mondiale, il y a un besoin manifeste de transparence et de dialogue, de résolution des différends commerciaux et de négociation de nouvelles règles. En tant que guichet unique quasi-universel pour ces fonctions, un organe multilatéral tel que l’OMC reste l’idéal dans la gouvernance commerciale mondiale. Si le système commercial mondial peut théoriquement opérer avec un socle multilatéral sur lequel s’appuient les accords préférentiels, les restrictions en termes de ressources financières et humaines signifient que l’on suit une voie au détriment de l’autre. À l’heure de la prolifération des accords préférentiels, la multiplication des forums de politique commerciale risque donc de porter atteinte aux fonctions de gouvernance de l’OMC.

Ce changement aurait des effets disproportionnés sur les petites nations commerciales pour lesquelles les fonctions de gouvernance de l’OMC constituent un bien public global qui n’est pas remplacé par le réseau d’accords préférentiels. En plus des questions en suspens du Programme de Doha pour le développement, la communauté de politique commerciale mondiale doit porter une attention particulière à ces problèmes, afin de garantir un commerce et un développement durables pour tous.


Auteure : Silke Trommer, Professeur en Développement durable global et en Politique mondiale à l’Université d’Helsinki.


[1] Le projet était financé par le Conseil de recherche australien (Australian Research Council).

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