Les PMA entre le marteau des faiblesses structurelles internes et l'enclume des pratiques internationales

10 Mai 2011

Ils étaient 25 pays à la création du groupe des pays les moins avancés (PMA) en 1971 et sont passés à 48 pays après 40 ans. Depuis, seuls trois pays sont sortis du lot : le Botswana en 1994, le Cap Vert en 2007 et récemment les Maldives en janvier 2011. Une vérité quasi immuable depuis quarante ans ressort de manière flagrante : on rentre plus facilement dans le groupe des PMA qu’on en sort. La conférence d’Istanbul offre au monde entier une nouvelle occasion pour traduire en acte les volontés exprimées depuis 1971. Ce numéro de Passerelle consacré spécialement à la IVème Conférence des Nations-Unies sur les PMA espère contribuer à poser les jalons pour un changement d’approches.
Dans la déclaration adoptée à l’issue de la troisième Conférence des Nations-Unies sur les pays les moins avancés (PMA), tenue à Bruxelles en Mai 2001, les Etats participants ont fait le constat suivant : « (…) les objectifs énoncés lors de la deuxième Conférence des Nations Unies sur les pays les moins avancés n’ont pas été atteints et (…) les PMA dans leur ensemble restent marginalisés dans l’économie mondiale et continuent d’être en proie à l’extrême pauvreté, (…) les progrès des PMA ont été entravés par le manque de ressources humaines, productives et institutionnelles, par l’endettement, par la faiblesse de l’investissement intérieur et étranger, par la diminution des flux d’APD, par des handicaps structurels graves, par la baisse ou l’instabilité des cours des produits de base, par le VIH/sida et, pour certains d’entre eux, par des conflits violents ou les séquelles d’un conflit.»Ce constat sans appel fait en 2001 pourrait malheureusement bien être aussi celui de la quatrième Conférence qui se tient à Istanbul dix ans après Bruxelles.

Une pauvreté grandissante et des efforts non couronnés de succès

La situation actuelle des PMA n’est que marginalement plus reluisante que ce qu’elle fut tout au long de la décennie 1991-2001. Et la preuve se trouve dans le Rapport 2010 de la CNUCED sur les PMA. Une analyse de l’évolution de la pauvreté à partir d’estimations concernant un échantillon représentatif de 33 PMA a permis de constater « l’omniprésence et la persistance de la pauvreté de masse ». En 2007, 53 % de la population de ces pays vivaient dans l’extrême pauvreté (c’est-à dire avec moins de 1,25 dollar par jour) et 78 % avec moins de 2 dollars par jour. L’analyse a révélé aussi les disparités régionales dans ces tendances lourdes. L’incidence de l’extrême pauvreté, c'est-à-dire le pourcentage de la population totale vivant en dessous de seuil de pauvreté de 1,25 dollars par jours, frappe plus les PMA africains, où elle représente 59% de la population, que ceux d’Asie où elle touche un peu plus de 41% de la population.

Les mêmes analyses constatent aussi des progrès lents, sinon des reculs, dans l’évolution des PMA vers les objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Il est communément admis que les PMA n’atteindront pas les objectifs du millénaire. Même si d’un pays à l’autre on peut noter des progrès relatifs dans quelques-uns des indicateurs clés des OMD, surtout dans la phase allant de 2000 à 2007, où l’expansion de l’économie mondiale a semblé être favorable à certains d’entre eux, la grande majorité du groupe sera au bout du compte loin des objectifs fixés.

En plus de leurs indicateurs sociaux très bas, les PMA sont aussi marqués par la faiblesse structurelle de leur économie et de leurs capacités à créer et entretenir une croissance durable et équitablement distribuée dans toutes les couches de la population.

On ne peut pourtant pas, raisonnablement, reprocher à tous les PMA de ne pas avoir pris par moment des mesures, quelque fois draconiennes, pour d’une part réduire leur vulnérabilité interne, et d’autre part s’insérer davantage dans l’économie mondiale. Nombre d’entre eux ont poursuivi des programmes de réformes économiques relativement ambitieux, en réduisant fortement ou en éliminant les droits de douane et d’autres obstacles au commerce des marchandises comme des services, sans même que ceci soit une obligation pour eux au titre des accords de l’OMC. Ils ont ainsi libéralisé, pour la plupart, des pans entiers de leurs économies, privatisé les entreprises publiques, renforcé leurs cadres institutionnels et réglementaires, réduit de manière drastique les mesures traditionnelles d’encadrement des investissements, en particulier étrangers, pour attirer de nouveaux capitaux. Ils se sont aussi engagés, simultanément, dans la négociation d’accords de libre-échange, à l’échelle multilatéral, bilatéral et régional, y compris avec des pays développés, en dépit du fait que rien ne leur garantit que ce type d’ententes pourrait leur être bénéfice.

Mais tous ces efforts n’ont pas donnés les résultats escomptés. Sur plusieurs décennies, la trajectoire des PMA semble suivre la même logique de stagnation, voire de régression. Les politiques et stratégies de développement suivis depuis le début des années 80, pour la plupart d’entre eux, répondaient à l’objectif de libération des « forces » et des potentialités du marché en réduisant fortement la place et le rôle des puissances publiques dans l’économie. Cette stratégie n’a guère porté ses fruits pendant les deux premières décennies. A partir de 2000, suite à une expansion rapide du commerce mondial, les PMA ont vu leur produit intérieur brut augmenter à une vitesse probablement jamais égalée auparavant, avec bien entendu des disparités plus ou moins significatives d’une région à l’autre. Cette embellie économique de courte durée n’a pas cependant permis une réduction notable de la pauvreté.

Pour les PMA, les décennies se suivent donc et se ressemblent. Les conférences internationales aussi. On y rivalise toujours d’ambitions et d’engagements en leur faveur. A la conférence suivante, on aboutit pourtant presque toujours à la même conclusion : «  les efforts n’ont pas donné les résultats escomptés. »

Il ne s’agit pas tant de situer encore des responsabilités. Elles sont fatalement partagées entre les PMA eux-mêmes et leurs partenaires développés ou grands pays en développement. Et l’exercice est déjà fait à maintes occasions. Deux questions fondamentales nous paraissent, à ce stade, devoir être posées : qu’est ce que les PMA doivent faire et qu’ils n’ont pas encore fait, ou pas assez bien ? Que doivent faire, ensuite, les pays développés pour qu’à défaut de soutenir les efforts des PMA, ils ne les entravent pas par leurs pratiques ?

Faiblesse de la gouvernance et des politiques intérieures

Si les PMA n’ont pas tiré un profit durable de l’expansion économique qui a marqué la période de 2000 à 2007, ils doivent cette faiblesse, en grande partie, aux politiques nationales qu’ils ont suivies dans la même période et qui n’ont pas permis le développement de leurs capacités productives. Les fruits de la croissance constatée dans la plupart des pays n’ont pas été efficacement distribués et n’ont donc pas permis d’accroitre la résilience de leurs économies, une faculté qui leur aurait permis de mieux faire face à la série de crises qui les a frappée à partir de 2007. Dans plusieurs de ces pays, les investissements publics ont été guidés par des logiques politiques à court termes plutôt que par un souci d’efficacité économique. Dans d’autres, notamment en Afrique, une mauvaise gouvernance notoire des ressources publiques, adossée à des choix peu rationnels, un manque de vision et un environnement économique gangréné par la corruption et peu propice à une croissance durable ont été des caractéristiques marquantes.

Les PMA souffrent donc, incontestablement, de la faiblesse de leurs politiques intérieures. Et nul ne peut venir à bout des contraintes et des facteurs de blocage qui annihilent leurs efforts de développement s’il passe sous silence, pour une raison ou pour une autre, leurs propres responsabilités. Certes, des raisons politiques ou diplomatiques peuvent amener les participants aux conférences internationales à éviter d’aborder de manière frontale ces questions qui « fâchent ».

Mais il appartient aux citoyens de ces PMA de pointer du doigt les irresponsabilités, faillites et démissions de leurs élites pour les amener à assumer avec plus de responsabilité et de rigueur la gestion des maigres ressources dont ils sont dotées.

Il existe encore, certes, dans certains milieux intellectuels, un débat non tranché sur l’hypothèse de la causalité entre démocratie, transparence et bonne gouvernance d’une part et développement économique de l’autre. Mais ce débat devrait vite connaitre son épilogue dès lors qu’on le ramène au niveau des PMA. Et pour cause. En Afrique, seuls le Botswana et le Cap Vert sont sortis de la catégorie des PMA. Ces pays partagent deux choses qu’ils ne partagent pas forcément avec beaucoup d’autres PMA. C’est le caractère démocratique et transparent de leur système politique et la gouvernance vertueuse et efficace de leur économie. Conclusion, les pays qui font les meilleurs résultats économiques sont aussi souvent ceux qui sont relativement mieux gouvernés.

Contraintes externes et non respect des engagements internationaux
Les pays développés savent aussi parfaitement jusqu’où va leur responsabilité dans la persistance de la pauvreté et la vulnérabilité des PMA. Et ils savent tout aussi parfaitement ce qu’ils doivent faire.
Mais le problème est qu’ils ne sont pas toujours les mieux placés pour donner des leçons. Non seulement nombre d’entre eux font preuve d’une certaine complaisance vis-à-vis de certains régimes en fonction de leurs intérêts du moment, mais plus encore, ils savent que leurs promesses non tenues et leurs pratiques économiques, commerciales, environnementales et d’autres, sont parmi les éléments qui déstabilisent le plus les économies des PMA.
La preuve la plus récente est la crise financière à la naissance de laquelle les PMA n’ont aucune responsabilité. Ils ont pourtant pâti, peut-être plus que quiconque, des effets pervers de cette crise sur l’économie mondiale réelle. Entre les promesses non tenues en matière d’aide au développement et les pratiques commerciales déloyales et anticoncurrentielles, les PMA n’ont bien souvent qu’une marge très réduite pour une insertion qualitative dans l’économie mondiale.
Entre la Conférence Ministérielle de l’OMC à Doha en Novembre 2001, le sommet de Monterrey sur le financement du Développement  en 2002, le sommet de Johannesburg sur le développement durable la même année, celui du G8 à Kananaskis, le sommet de Gleneagles en 2005 et d’autres encore, les promesses se succèdent et se ressemblent.
Sur le plan commercial, lors du lancement du cycle de Doha, qui fut labellisé « programme de Doha pour le développement », un immense espoir avait été suscité dans le monde en développement. Les pays Membres de l’OMC s’étaient engagés en effet, au bout de trois années de négociations, à opérer une restructuration du système commercial multilatéral qui corrigerait les déficiences et mettrait en place de nouvelles règles plus favorables au développement et plus adaptées aux besoins et aux réalités des pays pauvres, en particulier en matière agricole et industrielle. Dix ans après, les fruits n’apparaissent même pas pour qu’on sache s’ils tiennent ou non la promesse des fleurs de « Doha ».
Le cycle de développement est bloqué, pris au piège des ambitions et des batailles entre pays développés et grands pays en développement. L’engagement à supprimer les soutiens internes qui créent des distorsions sur les marchés mondiaux est resté lettre morte. Pendant que les pays développés profitent de ce statu quo en maintenant leurs subventions agricoles, les PMA voient quant à eux les prix de certains de leurs produits d’exportation chuter sur le marché mondial tandis que leurs marchés intérieurs sont envahis par des produits subventionnés (produits occidentaux) et des produits artificiellement compétitifs du fait de conditions sociales de productions anticoncurrentielles ( Chine).
L’exemple le plus emblématique de l’injustice du système commercial pour les PMA est le cas du Coton africain. Principal produit d’exportation et pourvoyeur de devises pour de nombreux pays africains pauvres, en particulier pour les PMA comme le Burkina Faso, la Mali, le Bénin et le Tchad, le coton voit son sort tenaillé entre le marteau des subventions et l’enclume des jeux, batailles et stratégies de négociations des puissances commerciales et agricoles autour des règles de l’accord sur l’agriculture.
Même la promesse d’accorder aux PMA un accès sans droits ni quotas à 97% de leurs produits d’exportations pourrait se révéler n’être qu’une coquille vide.
Il faut que les choses changent, car pendant que les experts et les dirigeants politiques venus des PMA débattrons à Istanbul avec leurs partenaires des pays développés sur les concepts et la formulation des phrases, près de 900 millions d’hommes, de femmes et d’enfants seront quant à eux, dans des situations réelles pour chercher de l’eau, de l’électricité, des médicaments et toutes sortes de ressources indispensables à leur bien-être sans garanti de les trouver.
Certes, il ne sera pas possible de tout faire, tout de suite après Istanbul. Mais des actes forts peuvent et doivent être posés sans délai par les pays développés comme les PMA. Parmi ceux-ci :

- Accorder un accès au marché garanti et prévisible pour tous les produits de tous les PMA dans les pays développés et en développement. Cet accès au marché doit être soutenu par des actions pour renforcer les capacités productives des PMA en matière de biens et de services pour les marchés intérieurs et pour l’exportation ;
- assouplir les règles d’origine de manière à prendre en compte les capacités des PMA ;
- respecter la promesse faite à la réunion ministérielle de l’OMC à Hong Kong d’éliminer les subventions à l'exportation dans l'agriculture, le coton et autres produits d'intérêt pour les PMA d'ici à 2013, ainsi que les soutiens internes distorifs;
- Soutenir les efforts des PMA pour formuler des plans stratégiques d'investissement à long terme qui mettent en avant les priorités nationales, le traitement national et qui encadrent et orientent les capitaux entrants vers des secteurs porteurs de croissance durable et de développement ;
- dans un effort concerté, respecter l’engagement des pays développés à fournir 0,20 pour cent de leur revenu national brut à l'Aide au développement destinée spécifiquement aux PMA.
- enfin, encourager les PMA eux-mêmes à mettre en place des politiques publiques et des réformes institutionnelles pour opérer des transformations structurelles de leurs économies ; ces réformes doivent leur permettre de créer de vrais « Etats développeurs » capables de d’organiser des sociétés libres et démocratiques, et d’enrayer la corruption et le manque de transparence par la promotion d’une justice indépendante.

En concluant le rapport 2010 de la CNUCED sur les PMA, le Directeur général de cette institution a dit une chose que nous partageons : « Nous devons faire mieux que par le passé. Un milliard de personnes vivront dans les PMA en 2017 et nous ne pouvons pas nous permettre, dans leur intérêt et dans le nôtre, de répéter les erreurs du passé. » Istanbul offre une bonne occasion pour changer de cap.

*Cheikh Tidiane DIEYE, Docteur en Études du Développement, Coordonnateur de Programmes à Enda, et Membre du Comité de Négociation de l’APE entre l’Union européenne et l’Afrique de l’Ouest. Les opinions sont exprimées ici à titre individuel et ne reflètent pas forcément les positions d’ICTSD et d’Enda.
[1] Nations-Unies, Rapport de la troisième conférence des Nations-Unies sur les Pays les moins avancés, 2001.

CNUCED, Rapport 2010 sur les Pays les moins avancés, New York et Genève 2010, UNCTAD/LDC/2010.

CNUCED, 2010, op. cit.

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