Les résultats en matière de « règles » restent incertains à l’approche de la ministérielle de Nairobi

14 Décembre 2015

L’année écoulée a vu un regain d’activité dans le cadre des « négociations sur les règles » de l’OMC, divers membres de l’organisation ravivant les discussions sur le renforcement des disciplines relatives aux droits antidumping, aux subventions et mesures compensatoires, aux subventions à la pêche et aux accords commerciaux régionaux (ACR). Mais à l’approche de la dixième Conférence ministérielle de l’OMC, qui se tient cette semaine à Nairobi au Kenya, la question de savoir si cette reprise des discussions se traduira par des résultats concrets, et le cas échéant de quelle nature seront ces derniers, reste entière.

Dans le cadre du cycle de négociations commerciales lancé à Doha au Qatar en 2001, les membres de l’OMC se sont efforcés de négocier des clarifications et des améliorations des disciplines concernant les domaines mentionnés ci-dessus, en raison du recours accru aux mesures antidumping et mesures compensatoires, des menaces pesant sur les stocks halieutiques mondiaux et de la rapide prolifération des ACR.

Dans le jargon commercial, le terme « dumping » désigne une situation dans laquelle un produit est vendu à l’étranger à un prix inférieur à celui de son marché intérieur ou à son coût de production. L’article VI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et l’Accord anti-dumping (AD) y relatif autorisent les membres de l’OMC à appliquer des droits de douane sur les importations en provenance d’un autre membre lorsqu’il est démontré que le dumping cause un préjudice à une industrie nationale. Ces règles fournissent des directives de base sur l’investigation, la détermination et l’application de ces droits. L’application de ces règles au niveau national reste néanmoins un processus complexe.

Le terme « compensatoire » fait quant à lui référence aux droits de douane qu’un membre de l’OMC peut appliquer lorsque les importations subventionnées d’un autre membre causent du tort à ses producteurs nationaux. Ces mesures sont régies par l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (accord SCM en anglais), qui prévoit également des obligations de notification, ainsi que des règles relatives aux enquêtes concernant les droits compensatoires.

En ce qui concerne les subventions à la pêche, en plus du mandat de Doha de 2001, les membres de l’OMC se sont engagés lors de la conférence ministérielle de Hong Kong, en 2005, à entreprendre des travaux en vue de « la prohibition de certaines formes de subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche », tout en garantissant un traitement spécial et différencié (TSD) approprié pour les membres en développement et les membres les moins avancés.

En ce qui concerne les ACR, si ceux-ci coexistent avec le système de l’OMC, leur prolifération au cours de deux dernières décennies – ainsi que leur complexité accrue et leur portée commerciale élargie – ont amené les experts comme les pays membres à s’interroger sur leurs conséquences dans de nombreux domaines pour les pays tiers, ainsi que pour le système commercial multilatéral dans son ensemble.

Un regain d’intérêt

Au fil des années, en sus des difficultés plus larges du Cycle de Doha, les négociations sur les règles ont connu des hauts et des bas. Les pourparlers sur les mesures antidumping et les subventions à la pêche ont indéniablement été les plus actifs et des progrès techniques significatifs ont été réalisés entre 2005 et 2011, bien que l’on observe peu de progrès depuis lors.

L’année 2015 a vu un relatif regain d’activité dans le cadre des efforts des membres de l’OMC visant à élaborer un programme de travail « post-Bali » pour le Cycle de Doha dans son ensemble, couvrant potentiellement les règles, avant l’échéance de juillet 2015.

À la fin du mois de mars, le groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) a présenté dans une communication les éléments qu’il souhaitait voir figurer dans le programme de travail potentiel de l’OMC. On y trouve la question des subventions à la pêche contribuant à la surcapacité et à la surpêche. Le document semblait manifester un intérêt croissant de la part d’un plus grand nombre de pays membres en vue de régler cette question particulière.

Un élément notable du document réside dans la suggestion de parvenir à un accord, d’ici la dixième Conférence ministérielle de l’OMC, sur le plafonnement et l’élimination progressive des subventions distribuées aux navires impliqués dans des pratiques de pêche ayant un impact significatif sur les écosystèmes marins vulnérables, aux navires impliqués dans des activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) et aux activités affectant sans équivoque les stocks surexploités.

Une communication distincte émanant d’un groupe de six pays a ensuite défini, en juin, des éléments pour l’établissement de disciplines effectives sur les subventions à la pêche à inclure dans le programme de travail post-Bali en vue d’un résultat à Nairobi. Celle-ci a été suivie d’un document technique publié en juillet par la Nouvelle-Zélande.

Si plusieurs autres communications ont suivi sur ce sujet, les pourparlers ont quant à eux peu avancé, en raison des réticences rapidement manifestées par certains membres désireux de voir d’abord comment les domaines « centraux » de Doha – agriculture, accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA) et services – seraient traités dans le programme de travail. Les désaccords dans l’ensemble de ces domaines ont fait que l’échéance de juillet n’a finalement pas été respectée.

Dans ce contexte, à leur retour en septembre, les délégués ont commencé à recentrer leurs efforts sur de possibles résultats concrets pour Nairobi, et plusieurs membres ont fait circuler des propositions en ce sens concernant les règles.

Les approches avancées depuis septembre sur le sujet des règles peuvent se classer en trois grandes catégories sur la base d’éléments communs. Il y a les approches appelant à une interdiction, sous une forme ou sous une autre, des subventions à la pêche jugées préjudiciables, celles qui réclament une plus grande transparence en matière de subventions à la pêche ou dans les quatre domaines des règles en général, et celles qui prônent une amélioration de la transparence et du processus de vérification en matière de disciplines antidumping.
 

Intense activité sur la pêche

Le 3 décembre 2015, le groupe ACP et le Pérou ont fait circuler un document informel consolidant les propositions soumises par chacun d’eux en vue d’une décision ministérielle sur les subventions à la pêche lors de la conférence de Nairobi.

Ce projet de décision prévoit que les membres de l’OMC s’engagent à mettre en place, dans un délai d’un an à compter de la conférence ministérielle de Nairobi, une interdiction des subventions distribuées aux navires impliqués dans des pratiques de pêche INN et aux activités ayant un effet négatif sur les stocks de poissons pour lesquels il y a sans équivoque surpêche. Le document prévoit également des obligations supplémentaires de notification, en plus de celles prévues à l’article 25 de l’accord SCM, pour les membres représentant plus d’un certain pourcentage des prises mondiales de poissons sauvages. Un article comprend aussi des obligations relatives à la notification de subventions « spécifiques » au comité concerné de l’OMC.

Des négociations plus larges devraient également se poursuivre au-delà de ces deux interdictions, en tenant compte de l’importance du TSD pour les pays en développement. La proposition ajoute que pendant que les négociations se poursuivent au niveau de l’OMC, les membres devraient s’abstenir de distribuer des subventions encourageant l’augmentation des capacités aux flottes de pêche qui affectent la durabilité des stocks halieutiques et compromettent le développement, les moyens de subsistance ou la sécurité alimentaire des pays en développement.

Ce document informel s’inspire d’une communication diffusée le 18 novembre par le groupe ACP en vue d’un projet de décision sur les aspects liés au développement et à la sécurité alimentaire des disciplines sur les subventions à la pêche. Il intègre également une proposition du Pérou diffusée le 20 octobre, qui visait l’interdiction des subventions aux activités de pêche affectant les stocks surexploités et celles distribuées aux navires engagés dans des activités de pêche INN, avec un nombre d’années non précisé, ainsi que la fourniture d’informations supplémentaires concernant les activités de pêche, notamment sur la construction de navires et les subventions au carburant.

Dans le cadre de ces pourparlers, les membres mettraient en place, dans un délai d’un an après adoption de la décision, une interdiction des subventions à tout navire engagé dans des activités de pêche INN et à tout navire ou toute activité ayant un impact négatif sur les stocks halieutiques en situation claire de surexploitation.

La proposition de décision soumise par le groupe ACP comprend également des obligations supplémentaires de notification, en plus de celles prévues à l’article 25 de l’accord SCM, pour les membres représentant plus d’un certain pourcentage des prises mondiales de poissons sauvages, bien que ce seuil ne soit pas défini. La proposition ajoute que pendant que les négociations se poursuivent au niveau de l’OMC, les membres devraient s’abstenir de distribuer des subventions qui encouragent l’augmentation de la capacité des flottes de pêche ou compromettent le développement, les moyens de subsistance ou la sécurité alimentaire.

Plus tôt en novembre, le groupe ACP avait soumis une proposition distincte d’amendement de l’accord SCM pour y inclure une interdiction des subventions aux activités de pêche INN ou ayant un impact négatif sur les stocks halieutiques pour lesquels il y a sans équivoque surpêche, des dispositions de notification supplémentaires concernant les activités de pêche et des dispositions transitoires pour les subventions en infraction. Ce document s’est toutefois heurté à la résistance d’autres membres qui estimaient qu’il ne restait plus assez de temps à ce stade pour négocier un amendement des textes de l’OMC avant la réunion de Nairobi.

Les efforts en vue d’obtenir l’interdiction de certaines subventions préjudiciables en matière de pêche d’ici la conférence ministérielle de Nairobi, ou dans un délai convenu après celle-ci, se sont également heurtés à des obstacles cette année. L’Inde et l’Afrique du Sud soutiennent par exemple que les mesures d’interdiction et de transparence accrue ne constituent pas un résultat de développement suffisant et ajoutent un fardeau supplémentaire en matière de déclaration.

D’autres membres se sont interrogés sur la manière de mettre en pratique les interdictions proposées, sachant qu’aucun gouvernement n’a de ligne budgétaire spécifique pour des activités illicites, ce qui rend difficile de surveiller la mise en oeuvre d’une interdiction des subventions aux activités de pêche INN.

Certains membres considèrent également que l’expression « stocks de poissons pour lesquels il y a sans équivoque surpêche » utilisée par le groupe ACP pour l’interdiction de la surpêche n’est pas compatible avec la terminologie utilisée dans les évaluations scientifiques, et risque par conséquent d’affaiblir toute interdiction éventuelle.
 

Rien que la transparence ?

En parallèle, plusieurs membres ont manifesté leur préférence pour un résultat se limitant à la notification des subventions à la pêche lors de la conférence de Nairobi, une démarche critiquée par les partisans d’interdictions. D’après l’OMC, près de 43 pourcent des membres n'auraient pas fait de notification en 2013.

L’Australie a présenté le 2 novembre un document prévoyant engagement d’effort maximal pour notifier les informations relatives aux subventions à la pêche en plus de celles requises par l’article 25 de l’accord SCM. Dans le même esprit, l’UE a présenté le 20 octobre un document technique en vue d’une amélioration de la transparence dans les quatre domaines de négociation des règles. Ce dernier s’appuie sur une proposition du mois de juillet et propose plusieurs options dans le domaine de la pêche pour améliorer la notification actuelle des subventions à l’OMC – en reprenant notamment des idées avancées par d’autres membres.

L’UE souhaiterait aussi améliorer les notifications et les données relatives aux subventions en général, en exigeant que les membres de l’OMC qui déclarent des mesures prises en matière de droits compensatoires vérifient au préalable si les subventions en cause ont été notifiées, et si ce n’est pas le cas, qu’ils notifient des informations « supplémentaires ». La proposition suggère également de reprendre les discussions sur l’amélioration de la transparence relative aux pratiques antidumping des membres et aux ACR, sur la base des deux textes du président de 2011 sur l’état d’avancement des négociations.
 

Au-delà de Nairobi

Bon nombre de communications évoquées plus haut ont été rédigées dans l’optique d’obtenir une décision dans le cadre de la « deuxième partie » de la déclaration ministérielle de Nairobi. Toutefois, certains membres font également pression pour que les subventions à la pêche soient mentionnées dans la troisième partie de ce document, qui concerne l’avenir des pourparlers commerciaux multilatéraux, bien que les discussions dans ce domaine soient nécessairement liées aux résultats potentiels de la deuxième partie.

La Nouvelle-Zélande a proposé, le 11 novembre, un texte en ce sens, qui reconnaîtrait le rôle central de l’OMC sur le sujet des subventions à la pêche, en engageant les membres à clarifier et améliorer les disciplines dans ce domaine. Dans l’intervalle, le texte de Wellington réaffirmerait la promesse faite lors de la conférence de l’ONU sur le développement durable, à Rio en 2012, de s’abstenir d’introduire, de prolonger ou d’augmenter les subventions contribuant à la surcapacité et à la surpêche.
 

Le contexte mondial de la pêche

Bien que bénéficiant d’un fort soutien de la part de la communauté environnementale dans son ensemble, les négociations sur le sujet des subventions à la pêche qui sont préjuciables se sont depuis longtemps avérées compliquées au niveau de l’OMC, en raison de la difficulté à identifier les formes exactes de subventions contribuant aux problèmes de surcapacité et de surpêche et à concevoir des flexibilités de TSD permettant de trouver un équilibre entre les priorités de développement et la durabilité à long terme des activités de pêche.

Les estimations les plus récentes de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) indiquent que 29 pourcent des stocks halieutiques marins ayant une importance commerciale sont surexploités, tandis que près de 61 pourcent d’entre eux sont pleinement exploités, sans marge d’expansion. Le poisson fournit presque 20 pourcent de l’apport protéique de trois milliards de personnes, dont beaucoup vivent dans des pays en développement, et l’augmentation de la demande est susceptible d’accroître la pression future sur les stocks halieutiques.

En 2007, le président du groupe de négociation sur les règles a publié un texte reprenant diverses idées sur les subventions à la pêche discutées jusqu’alors, en présentant un système de règles et d’exceptions comprenant des interdictions, des exceptions générales pour les subventions bénéfiques et un TSD graduel pour la plupart, mais non la totalité, des subventions interdites. Certaines idées de ce texte, comme par exemple l’interdiction des subventions aux activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) ou les activités touchant aux stocks de poissons surexploités, sont réapparues dans les propositions présentées cette année.

Un rapport présenté par le président en 2011 sur l’état d’avancement des négociations soulignant de profondes divisions sur des questions telles que la mesure des subventions relatives au carburant, pour n’en citer qu’une. Une certaine convergence s’était manifestée sur l’idée d’une interdiction des subventions aux activités de pêche INN ou affectant des stocks surexploités, en dépit de nombreuses questions restant en suspens sur la manière d’appliquer ces interdictions en pratique – préoccupations qui sont réapparues cette année.

Malgré l’interruption de fait des pourparlers de l’OMC sur les subventions à la pêche entre 2011 et 2015, le sujet a suscité de l’intérêt dans d’autres contextes. Parmi les 17 Objectifs de développement durable (ODD) récemment adopté figurant dans le programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies, l’ODD 14.6 s’inspire des idées soulignées par l’engagement de Rio+20. Il établit un objectif d’élimination des subventions favorisant la pêche INN, d’interdiction des subventions contribuant à la surcapacité et à la surpêche, et de moratoire sur toute nouvelle subvention d’ici 2020.

Le document final de la conférence des Nations Unies sur le financement du développement qui s’est déroulée en juillet à Addis-Abeba, en Éthiopie, fait écho à cet objectif en incluant des engagements de soutien au suivi, au contrôle et à la surveillance des navires de pêche. Aucun de ces deux processus n’impose toutefois des obligations juridiquement contraignantes, laissant aux États membres la responsabilité de veiller à leur mise en œuvre et à leur suivi.

Plus récemment, les 12 économies ayant négocié le Partenariat transpacifique (TPP) ont convenu de mettre en œuvre, dans un délai de trois ans après l’entrée en vigueur de l’accord pour chaque État, une interdiction des subventions portant sur des stocks surexploités – l’état de ceux-ci étant déterminé par le gouvernement national, des organisations régionales de gestion des activités de pêche ou par les « meilleures données scientifiques disponibles » – ou destinées à des navires impliqués dans des activités de pêche INN. Le Vietnam bénéficie de deux ans supplémentaires pour évaluer l’état de ses stocks halieutiques et corriger tout programme de soutien en infraction.

La démarche des ODD et du TPP aurait été évoquée dans les récentes discussions liées à Nairobi, certains membres indiquant qu’elle souligne l’importance pour les membres de l’OMC de parvenir à un accord.

D’après certains experts, l’OMC reste le forum idéal pour traiter du sujet des subventions à la pêche, en raison de son rôle institutionnel dans la surveillance des règles existantes relatives aux subventions dans le cadre de l’accord SCM, de son mécanisme de règlement des différends et du nombre de ses membres.
 

Clarifier les règles relatives aux recours commerciaux

Une troisième approche soutenue par certains membres en matière de règles se concentre sur l’amélioration de la notification des mesures antidumping et des subventions dans leur ensemble.

La Russie a présenté, le 2 décembre, un projet de décision ministérielle qui délèguerait au Comité des pratiques antidumping et au Comité des subventions et mesures compensatoires la responsabilité de clarifier la manière dont une liste de procédures relatives à la transparence dans les accords AD et SCM devraient être mises en œuvre, avec présentation d’un rapport au Conseil général dans un délai d’un an après la conférence ministérielle de Nairobi. Les domaines évoqués dans ce projet comprennent, entre autres, un examen des pratiques et politiques des membres en matière de mesures compensatoires et antidumping, ainsi qu’une présentation des faits essentiels en question.

Ce projet intervient après la diffusion par Moscou, le 12 novembre, d’un projet de décision ministérielle qui aurait chargé ces deux comités de l’OMC de définir certaines exigences relatives aux synthèses non confidentielles des informations communiquées confidentiellement dans le cadre des investigations liées aux mesures compensatoires et antidumping pour adoption par le Conseil général dans un délai de douze mois. Dans l’intervalle, les membres conviendraient, dans la mesure du possible, d’un ensemble de directives pour la communication d’informations confidentielles et de synthèses non confidentielles dans le cadre de ces procédures.

Le Japon a également fait circuler une communication, le 22 octobre, à la suite d’un document antérieur signé par 11 autres membres de l’OMC, un groupe appelé les « amis de l’antidumping » (FANs en anglais), qui portait sur l’amélioration de la transparence et des procédures à suivre en matière d’investigations antidumping, compte-tenu de la convergence apparente sur ce sujet observée dans le texte de 2011 du président du groupe de négociation sur les règles.

Le document du Japon présente différentes propositions de réforme des règles de l’accord AD couvrant, entre autres domaines, les rapports semestriels, les mécanismes d’examen des politiques antidumping, les déclarations et notices publiques, les responsabilités, la publication des instruments légaux, l’accès aux informations non confidentielles et les méthodes de calcul.

Ces diverses propositions concernant l’antidumping se sont toutefois heurtées à la résistance d’autres membres de l’OMC. Alors que certains ont soulevé des questions concernant le degré de clarté de certaines des propositions initiales, d’autre ont à nouveau émis des préoccupations quant à la difficulté de modifier les textes de l’OMC concernés en temps voulu pour Nairobi. Certains membres ont également déclaré à plusieurs reprises que les efforts de transparence supplémentaire autour des processus anti-dumping étaient trop ambitieux et imposeraient un fardeau excessif aux pays en développement et aux PMA.

Les représentants de certaines industries ont également prévenu que la multiplication des recours commerciaux au cours de ces dernières années risquait de limiter l’expansion ou l’investissement dans certains secteurs, cette tendance ayant également attiré l’attention de l’OMC. Selon un rapport de l’organisation, près de 208 procédures antidumping auraient été engagées en 2014, contre 160 environ en 2009. Pour plusieurs experts, ce développement des mesures antidumping s’apparente à une forme de « protectionnisme déguisé », tandis que d’autres soutiennent qu’elles jouent un rôle important pour harmoniser les règles du jeu commercial et garantir une concurrence équitable.

Pour les partisans d’une réforme des règles sur l’antidumping à Nairobi, la transparence et la formalisation des processus des procédures AD sont importantes pour mieux comprendre le processus d’enquête de chaque membre et être ainsi capable de mieux défendre les intérêts en jeu. Ils soutiennent également que la transparence et la formalisation des processus étayeraient également ces investigations, en permettant aux autorités d’émettre des jugements équitables, impartiaux et équilibrés, capables ainsi de résister à toute contestation face à l’organe de règlement des différends de l’OMC.

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