Options de politique commerciale pour une pêche et des océans durables

21 Décembre 2016

La pêche joue un rôle économique crucial pour bon nombre de communautés humaines à l’échelle planétaire. Comment les politiques commerciales peuvent-elles contribuer à une gestion durable des ressources halieutiques ?

L’océan est un élément vital de l’écosystème terrestre. Il abrite plus de la moitié de la biodiversité de la planète et contribue de manière significative au bien-être de l’humanité. Les océans fournissent la moitié de l’oxygène et fixent un quart du dioxyde de carbone de la planète. Les activités de pêche (en mer, en eau douce et l’aquaculture) fournissent jusqu’à 15 pourcent des protéines animales consommées par trois milliards de personnes et emploient au moins 140 millions de personnes dans le monde, dont certaines parmi les plus vulnérables.

Pour que les océans et la pêche puissent continuer à jouer ce rôle, ils doivent être utilisés de manière durable. Cette gestion durable des océans est devenue un défi planétaire, car les pratiques néfastes menacent la biodiversité marine, la sécurité alimentaire et la subsistance de nombreuses communautés, notamment en ce qui concerne les besoins des générations futures. Elle est affectée par la surpêche, la pollution et la destruction des habitats, le réchauffement climatique, l’acidification des océans, la hausse du niveau de la mer et l’anoxie. Le développement rapide de l’aquaculture et sa contribution à l’offre de protéines d’origine halieutique a atténué certaines pressions, mais suscite également des inquiétudes quant à son impact environnemental, faisant ressortir la nécessité de poursuivre les efforts en vue d’une aquaculture durable dans le monde.

Le commerce du poisson et des produits de la pêche est important et influence les comportements mondiaux de production. On estime que 37 pourcent environ des captures de poisson sont exportées pour l’alimentation humaine ou d’autres usages non alimentaires. L’importance de ce commerce signifie que les politiques commerciales ont un rôle important à jouer pour résoudre les problèmes relatifs à la pêche et aux océans. S’intéressant à ce rôle, ICTSD, en partenariat avec le World Economic Forum, a rassemblé un groupe d’experts mondiaux dans le cadre plus large de l’Initiative E15, avec pour objectif de susciter de nouvelles idées en réponse aux grands défis relatifs à la pêche et aux océans et d’identifier des options politiques et des opportunités de réforme facilitant la transition vers une pêche durable et des océans en meilleure santé.
 

Les défis de la pêche et des océans

Un certain nombre d’organismes de gestion et de gouvernance de la pêche maritime ont été créés pour garantir une gestion durable de la pêche aux plans local, national, régional et mondial. Même s’il existe quelques exemples de réussite, dans de nombreuses régions, ces initiatives ne sont pas parvenues à relever le défi de garantir un équilibre entre les activités de pêche actuelles et futures en raison de la priorité donnée aux gains à court terme, de l’absence d’une gestion de précaution tenant compte des écosystèmes et de la faiblesse des mécanismes de contrôle. Cette situation se traduit souvent par une surexploitation des stocks.

Impact de la surpêche sur les stocks sauvages

L’expansion géographique des activités de pêches durant la seconde moitié du XXème siècle s’est accompagnée d’une multiplication par dix de l’effort de pêche mondial (figure 1). Il existe de nombreuses raisons à cette augmentation massive de l’effort de pêche, dont notamment une gestion inefficace, l’innovation technologique et la distribution de subventions. L’augmentation notable de l’effort de pêche et des captures a eu des répercussions négatives sur les stocks de poissons sauvages et leurs habitats. Ces impacts affectent à leur tour les écosystèmes marins et la santé des océans. Pour garantir une gestion durable de la pêche mondiale, la communauté internationale devra mettre en œuvre des réponses politiques globales et coopératives de façon plus efficace.

Figure 1 : Évolution de l’effort de pêche et des captures au niveau mondial

 

Source : Watson et al. 2013[1]

Développement de la production aquacole

Le secteur de l’aquaculture représentait 3 pourcent de l’offre totale de poisson en 1970. Aujourd’hui, les fermes piscicoles du monde entier produisent plus de poisson destiné à l’alimentation que les captures en mer, bien que les captures de poissons sauvages restent supérieures en raison de leur utilisation à des fins non alimentaires telles que la production de farines de poisson. Ce développement considérable de la production aquacole durant ces dernières années présente des avantages et des inconvénients. Il a contribué à combler l’écart entre une demande croissante et la stagnation des captures de poissons sauvages. Mais dans certains cas, l’augmentation de la production piscicole s’est accompagnée de dégâts environnements qui suscitent l’inquiétude des experts, affectant notamment la viabilité des stocks de poissons sauvages. Il est donc crucial de mettre en place des politiques et mesures cohérentes pour garantir que le fonctionnement des exploitations piscicoles minimise les externalités négatives.

Pêche illicite, non déclarée et non réglementée

La pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) reste courante dans de nombreuses régions du monde. Elle se produit non seulement en haute mer, mais également au sein des zones économiques exclusives (ZEE) lorsque celles-ci sont mal gérées. La pêche INN fait obstacle à une gestion durable des océans et de la pêche et se traduit également par une perte majeure de richesse et de revenus potentiels pour de nombreux pays côtiers en développement. Elle résulte de l’importante surcapacité de la flotte de pêche mondiale, de la demande croissante de poisson qui fait monter les prix, d’une gestion inadéquate de la pêche (en termes notamment de suivi et de surveillance) et des faibles sanctions généralement imposées lorsque des pêcheurs sont appréhendés pour de la pêche illégale. Des mesures politiques liées au commerce pourraient contribuer de façon significative à la lutte contre cet obstacle à une gestion durable de la pêche.

Subventions à la pêche

Les subventions à la pêche peuvent se classer en trois catégories en fonction de leur impact sur les ressources halieutiques : (a) les subventions destinées à la gestion et à la recherche, parfois définies comme de bonnes subventions, car il est généralement considéré qu’elles ont un impact positif sur notre capacité à gérer de façon durable les ressources halieutiques ; (b) les subventions qui encouragent l’augmentation des capacités, dont notamment celles destinées à la construction et à la modernisation des bateaux, les subventions au carburant et les programmes de développement de la pêche, qui ont tendance à encourager une mauvaise gestion de ressources en incitant à la surcapacité et à la surpêche ; (c) les subventions ambiguës, comprenant celles destinées aux programmes de rachat de bateaux et au développement de communautés rurales de pêcheurs, qui selon les circonstances, peuvent favoriser ou compromettre la gestion durable des stocks halieutiques. Bien que les données fiables et précises soient rares, en raison notamment d’un manque de transparence, on estime que le montant total des subventions à la pêche s’élève à près de 35 milliards US$, ce qui représente 30 à 40 pourcent de la valeur des captures débarquées par le secteur de la pêche en mer dans le monde. Les subventions qui encouragent l’augmentation des capacités en représentent la part la plus importante, à près de 20 milliards US$.

Mesures tarifaires et non tarifaires

Les mesures tarifaires et non tarifaires influencent la transformation et le commerce du poisson. Elles sont largement utilisées. Dans une optique de développement durable, la question de la libéralisation des droits de douane suscite un certain nombre de tensions politiques. La première consiste à trouver un équilibre entre les intérêts de ceux qui en bénéficient et de ceux qui y perdent en cas de réduction des droits de douane sur les produits halieutiques. La seconde se rapporte à l’équilibre à trouver entre, d’une part, l’accroissement de la demande et les gains économiques potentiels résultants de la libéralisation, et d’autre part, la nécessité de limiter les captures pour garantir la viabilité à long terme des stocks halieutiques. De plus, si les barrières tarifaires relatives aux produits de la pêche se sont progressivement réduites dans le cadre des efforts d’intégration régionale et de libéralisation unilatérale, les mesures non tarifaires, qui incluent les normes publiques et privées, sont en train aujourd’hui de prendre une importance croissante. Elles peuvent être considérées soit comme des barrières à l’accès aux marchés, soit comme des outils nécessaires de protection de la santé publique et de soutien à une production halieutique durable. Dans le contexte des Objectifs de développement durable, le mode de production des produits halieutiques est important. Les options de réforme résumées ci-dessous ont donc été formulées dans l’idée qu’une différentiation fondée sur les méthodes et procédés de production pouvait être légitime.
 

Options de réforme en matière de politique commerciale

Les politiques et mesures commerciales forment un aspect important du cadre politique global requis pour soutenir des priorités de développement relatives aux océans et à la pêche qui soient durable aux plans humain et environnemental. À l’appui de ces objectifs, ces options de réforme peuvent se classer en trois grands programmes de travail : fermer le marché de la pêche INN, réglementer les subventions à la pêche et lutter contre les mesures tarifaires et non tarifaires.

Fermer le marché de la pêche INN

Le problème de la pêche INN est causé par la surcapacité des flottes de pêche, une mauvaise gestion, une gouvernance trop faible et l’appât du gain. L’objectif consiste à suggérer des mesures de politique commerciale contribuant de façon efficace à résoudre ce problème. Cela pourrait passer par une fermeture progressive du marché international aux produits de la pêche INN, en tenant compte des besoins d’ajustement des pays à faible revenu. Une manière de lutter contre la pêche INN consiste donc à mettre en place des barrières à l’entrée sur le marché pour les produits issus de la pêche INN.

Élaborer des mesures unilatérales de restriction des importations qui soient consultatives, efficaces et coordonnées

La réglementation de l’Union européenne relative à la pêche INN, et notamment son système d’avertissement progressif, est en train d’avoir un impact. Une lacune importante de la situation actuelle est que la politique d’importation de l’UE concerne un seul marché, bien que les États-Unis soient en train de réfléchir à certaines options. Pour que cette recommandation soit couronnée de succès, il est nécessaire que d’autres grands marchés adoptent des mesures commerciales incorporant les aspects positifs du système de l’UE, tels que ceux concernant la réexpédition et l’importation de poisson issu de la pêche INN. Les mesures unilatérales coordonnées doivent prévoir une consultation des partenaires commerciaux concernés et adopter une approche graduelle et équitable dans laquelle l’interdiction des importations fait office de dernier recours. L’impact des mesures relatives à la pêche INN dépendra de l’amélioration des systèmes sous-jacents de gouvernance de la mer, dont notamment les systèmes de documentation des captures, les listes de bateaux de pêche INN, la traçabilité et les responsabilités de l’État du pavillon.

Créer un réseau de mesures régionales pour s’attaquer au commerce de la pêche INN

La dimension mondiale du commerce de produits halieutiques signifie que bon nombre de producteurs ont la possibilité de vendre les prises INN sur des marchés moins réglementés. Pour élargir leur portée, les mesures à l’importation doivent être adoptées au niveau bilatéral ou régional dans le cadre d’accords commerciaux régionaux (ACR). La vraie nouveauté de cette approche réside dans le fait qu’elle utilise les ACR pour rattacher des mesures unilatérales sur la pêche INN à un réseau homogène ayant une couverture géographique élargie, que ce soit directement ou en créant des plateformes qui aideront les pays à converger vers les meilleures pratiques. Pour accroître l’efficacité de ces mesures, des liens devront être mis en place avec les grands marchés d’importation, et notamment avec la Chine.

Développer un système d’instruments multilatéraux sur le commerce des produits de la pêche INN

Les démarches régionales visant à fermer le marché de la pêche INN pourraient modifier progressivement la donne économique de cette activité, de façon à ce que l’offre de prises INN devienne trop coûteuse pour être rentable à grande échelle. Une solution globale et inclusive serait cependant plus efficacement négociée au niveau multilatéral. La nouveauté de cette option est qu’elle cherche à utiliser des accords régionaux pour favoriser l’entrée en vigueur d’autres instruments multilatéraux et mettre en place, dans le cadre de l’OMC, un code de conduite sur le commerce de la pêche illicite. Les options suivantes pourraient être envisagées : les ACR pourraient permettre d’encourager la ratification de l'Accord de la FAO relatif aux mesures du ressort de l'État du port (AMEP), qui vise le débarquement des produits de la pêche INN ; les espèces marines menacées de disparition pourraient être inscrites à l’Annexe I ou II de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) ; et certains aspects des meilleures pratiques des systèmes unilatéraux et régionaux pourraient être intégrés à un code volontaire sur les importations et la réexpédition des produits halieutiques issu de la pêche INN au sein de l’OMC.

Soutenir le développement de régimes du secteur privé

Il est généralement admis que les solutions mises en place par les pouvoirs publics ne suffiront pas à elles seules à résoudre le problème de la pêche INN. Elles ont besoin d’être accompagnées et complétées par les acteurs et les initiatives du secteur privé. Plusieurs systèmes de certification du secteur privé portent sur la viabilité et la légalité du poisson pêché et comprennent déjà des systèmes complets et fiables de traçabilité capables de garantir la provenance légale du poisson dans la chaîne d’approvisionnement. Ces systèmes privés pourraient toutefois être améliorés à travers une plus grande participation des pays en développement à la certification du caractère durable et légal de leur pêche. Une aide destinée au développement de la collecte de données et des infrastructures permettant de garantir la traçabilité et la certification des produits halieutiques pourrait être apportée dans le cadre de l’aide pour le commerce.
 

Réglementer les subventions à la pêche

Ce programme de travail vise à améliorer la transparence internationale en matière de subventions à la pêche et à créer une dynamique permettant d’aboutir à un accord multilatéral sur une réforme de ces subventions. Le niveau extrêmement élevé du soutien à l’accroissement des capacités distribué chaque année au secteur de la pêche constitue un obstacle clé à une gestion durable de la pêche. Les options suivantes ont donc pour objectif de le réglementer et de le réduire.

Développer des données fiables sur les subventions à la pêche

Il existe peu d’évaluations indépendantes du niveau réel des subventions permettant de vérifier la cohérence des notifications à l’OMC. L’amélioration de la transparence est une condition incontournable pour faire avancer le travail sur les disciplines, non seulement parce qu’elle pousserait à l’action en révélant l’ampleur du problème, mais également parce qu’elle offrirait une base de données acceptée par les gouvernements chargés de faire appliquer les réformes. Elle permettrait d’étayer la transparence et le suivi des efforts unilatéraux de réforme, d’encourager une plus grande cohérence des politiques nationales, de renforcer la dynamique de réforme collective et de faciliter la déclaration et l’application des engagements de réduction devant être vérifiés.

Adopter des disciplines relatives aux subventions à la pêche au sein d’un groupe pilote de pays

Compte-tenu de la difficulté de parvenir à un système universel de disciplines dans le cadre de l’OMC et du besoin urgent d’agir, une option possible serait qu’une coalition de pays mette en place des disciplines. Pour limiter le risque de triche (free-riding) de la part des principaux distributeurs de subventions, l’accord de ce groupe pilote de pays pourrait être associé, dans le cadre d’un ACR, à des règles commerciales spécifiant les conditions préférentielle en vertu desquelles ce groupe participerait au commerce du poisson et des produits halieutiques avec les pays ne participant pas à l’accord.

Mettre en place des disciplines multilatérales élaborées progressivement à partir de la base

Une autre approche pourrait consister à stimuler une action collective, sous l’impulsion d’un groupe de pays, au moyen d’engagements volontaires individuels en vue d’une réforme des subventions. Chaque pays déclarerait le montant des subventions qu’il s’engagerait à réduire volontairement dans un délai donné. Sur la base de ces engagements volontaires, le groupe négocierait ensuite « le déficit d’ambition » entre ses propositions et le niveau global des réductions nécessaires au niveau multilatéral. Pour arriver à combler ce déficit, une participation multilatérale serait nécessaire, ou tout au moins celle des principaux pays distributeurs de subventions à la pêche. Cette première étape d’un accord plurilatéral pourrait aboutir à un accord multilatéral au sein de l’OMC si suffisamment de pays distributeurs de subventions étaient impliqués.

Relancer les négociations de l’OMC sur la base des points d’accord relatif

L’option idéale, à savoir un accord multilatéral ambitieux, pourrait être poursuivie en mettant en place des disciplines liées aux aspects qui ont suscité le plus d’adhésion dans les négociations de l’OMC sur les subventions à la pêche. Ces aspects couvrent les subventions à la pêche INN, le transfert de bateaux et les accords sur l’accès. L’idée d’une réforme des subventions à la construction de bateaux et de celles affectant les stocks surexploités avait indéniablement suscité un certain niveau de consensus. Les membres de l’OMC pourraient ainsi se mettre d’accord sur l’élimination d’une liste restreinte de subventions dans l’intérêt de la protection des océans et d’une gestion durable de la pêche en se concentrant sur les résultats à portée de main.

Harmoniser les motivations en centrant les négociations sur les stocks halieutiques internationaux

Une des raisons principales de l’absence de progrès dans les négociations sur les subventions à la pêche au sein de l’OMC est le sentiment que les négociateurs doivent viser un accord répondant à tous les besoins. Une manière de surmonter cette difficulté pourrait consister à aligner les régimes de subventions avec les intérêts nationaux en établissant une distinction entre pêche nationale et pêche internationale au sein de la pêche mondiale. La pêche nationale correspondrait aux activités de pêche se déroulant au sein de la ZEE de chaque pays et aux stocks halieutiques qui y restent toute leur vie. La pêche internationale couvrirait les stocks halieutiques transfrontaliers, fortement migrateurs ou les stocks limités de haute mer. Les négociations internationales pourraient ainsi porter en priorité sur les subventions affectant les stocks halieutiques internationaux tandis que les gouvernements interviendraient unilatéralement sur les subventions affectant leur pêche nationale, sous la pression de la société civile.
 

Mesures tarifaires et non tarifaires

Plusieurs grandes réformes politiques pourraient améliorer l’efficacité des marchés de produits issus de la pêche, telles que la réduction des distorsions liées par exemple à la progressivité des droits de douane, l’amélioration des infrastructures et la mise en place de procédures réduisant les coûts du commerce. Les options figurant dans ce programme de travail visent des aspects plus spécifiques du commerce de la pêche, concernant notamment les producteurs des pays en développement.

Faire la différence entre la pêche de capture  et l’aquaculture dans les codes tarifaires HS

La distinction entre produits de la pêche de capture et produits de l’aquaculture dans les lignes tarifaires permettrait de mieux cerner l’évolution du commerce international des produits halieutiques et d’améliorer leur traçabilité au sein de la chaîne de valeur. Elle aiderait également les décideurs politiques à mieux répondre aux impacts environnementaux distincts de ces deux méthodes de production. L’objectif serait ici de collecter des informations sur les flux de chaque catégorie de produits et non d’appliquer des droits de douane différents.

Soutenir l’adaptation des pays dépendant de régimes préférentiels

Avec l’érosion progressive des marges de préférence, les producteurs dépendant de régimes préférentiels devront s’adapter à un nouvel environnement concurrentiel. Une plus grande flexibilité des règles d’origine contenues dans les accords préférentiels pourrait aider les producteurs à diversifier leurs sources d’entrants et à accéder aux réseaux mondiaux de production, leur offrant ainsi des options supplémentaires pour renforcer leur compétitivité. Elle pourrait également faciliter le développement de chaînes de valeur régionales. Cette flexibilité pourrait être subordonnée au respect de critères de légalité et de gestion durable en matière de pêche. En plus des règles d’origine, des mécanismes internationaux de financement, dans le cadre notamment de l’aide pour le commerce, pourraient également fournir une assistance technique aux producteurs pour les aider à s’adapter à la perte de compétitivité résultant de l’érosion des préférences ou de la fin de régimes préférentiels.

Aider les pays à faible revenu exportateurs de poisson à se mettre aux normes

Cette option a pour but d’aider les producteurs à s’adapter à l’évolution des conditions concurrentielles imposée par les normes de gestion durable. Alors que les barrières tarifaires perdent de leur importance sur les principaux marchés, les normes publiques et privées vont probablement devenir le principal obstacle à l’accès aux marchés pour les produits de la pêche. Les producteurs de petite taille, situés dans des pays pauvres, ayant un accès limité au capital ou exerçant leur activité dans des secteurs fragmentés, sont désavantagés pour respecter les normes exigeantes des marchés d’exportation. Compte-tenu du poids de la pêche en matière d’emploi et de revenu pour de nombreux pays en développement, une approche inclusive est essentielle pour permettre à ces producteurs de parvenir à faire certifier leurs produits. Les acteurs privés sont bien placés pour faciliter l’accès aux régimes existants de certification et aider les producteurs et les détaillants à combler le fossé entre les réalités de la production et les exigences de la distribution.

Harmoniser les normes privées et le « code des normes » de l’Accord OTC

Bien que les dispositions de les accords de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce (OTC) et sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) ne s’appliquent pas officiellement aux normes et à l’étiquetage privés, les organismes non gouvernementaux de normalisation devraient être incités à adhérer au Code de pratique pour l’élaboration, l'adoption et l'application de normes de l’Accord OTC. Pour que leur force économique influence les comportements de production et pour s’assurer qu’ils soient inclusifs, il est souhaitable que ces systèmes normatifs respectent les principes de base de la Décision de 2000 du comité OTC sur les normes internationale (transparence, ouverture et cohérence), tout en veillant à leur efficacité en tant qu’incitations à une gestion durable de la pêche et de l’aquaculture.

Lier les systèmes de reconnaissance mutuelle des normes applicables aux produits de la pêche

Les systèmes SPS et OTC nationaux varient et sont parfois appliqués de manière différente. La reconnaissance mutuelle entre les grands marchés peut exclure d’autres producteurs et réduire leur compétitivité – y compris lorsque ces normes peuvent être respectées. Pour garantir le caractère inclusif des outils d’intégration relatifs aux mesures intérieures, les parties aux grands accords commerciaux régionaux (tels que le TPP ou le TTIP) devraient envisager d’établir un lien en vertu duquel les partenaires commerciaux ne faisant pas partie de l’accord, mais dont les systèmes d’évaluation et de vérification de la conformité bénéficient d’une reconnaissance mutuelle avec une ou plusieurs des parties concernées, pourraient bénéficier des dispositions plus larges de reconnaissance mutuelle de l’accord.
 

Priorités et étapes suivantes

Les solutions politiques prioritaires fondées sur le commerce comprennent la réforme des subventions préjudiciables et les efforts visant à limiter le marché mondial de la pêche aux produits autorisés et durables. Même si des approches multilatérales seraient préférables, certaines options proposées se détournent du multilatéralisme dans un premier temps pour faciliter l’élaboration de solutions plus globales au sein du système à plus long terme. Les instruments unilatéraux coordonnés, pouvant aller jusqu’à des interdictions commerciales en derniers recours, peuvent constituer des mesures utiles à court terme, mais doivent rester équitables, transparents, raisonnables et proportionnés.

Un accord commercial sectoriel sur la gestion durable de la pêche pourrait couvrir un certain nombre d’aspects du commerce des produits de la pêche, dont notamment les mesures tarifaires et non tarifaires, la pêche INN et les subventions à la pêche. L’aide pour le commerce et d’autres instruments de financement du développement pourraient être utilisés non seulement pour catalyser les efforts en vue parvenir à un accord, mais également pour atténuer les conséquences potentiellement négatives de ces mesures sur certaines activités de pêche à petite échelle. Une initiative sectorielle de cette nature pourrait être élaborée dans le cadre de l’OMC, sous forme d’un accord plurilatéral, ou dans le cadre d’accords commerciaux régionaux.

Rappelons le point de départ de ces options de réforme : sachant que 37 pourcent du poisson et des produits de la pêche sont échangés à l’échelon international, des politiques commerciales éclairées et réfléchies peuvent jouer un rôle déterminant dans la protection des océans et la gestion durable de la pêche à l’échelle de la planète. Les trois programmes de travail présentés ci-dessus offrent un ordre du jour novateur et inclusif pour des réformes nationales et la coopération internationale.

 

AuteurUssif Rashid Sumaila, professeur et directeur de l'unité de recherche économique sur la pêche, et directeur du partenariat OceanCanada, Université de Colombie britannique.


[1] Watson, Reg A., et al. “Global Marine Yield Halved as Fishing Intensity Redoubles.” Fish and Fisheries 14(4): 493-503. 2013.

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