Passerelles Mise à jour #5 | Les membres de l’OMC scellent un accord sur la concurrence à l’exportation dans l'agriculture, mais l'avenir reste incertain

23 Décembre 2015

Les ministres du commerce sont parvenus ce samedi à un accord sur l’élimination des subventions à l’exportation de produits agricoles, à l’issue de cinq jours de pourparlers dans la capitale kenyane de Nairobi. La Conférence ministérielle de l’OMC, réunion bisannuelle du plus haut organe décisionnel de l’institution, a également approuvé une série d’autres résultats concernant le commerce des produits agricoles et les pays les moins avancés (PMA), tout en laissant en suspens la question de l’évolution future de la fonction de négociation de l’OMC.

Les pourparlers de la semaine du 15 au 19 décembre ont porté sur un large éventail de sujets complexes et de questions épineuses au plan politique, au point que les décisions adoptées indiquent clairement que l’ère de l’après-Nairobi se démarquera nettement de celle qui l’a précédée pour l’OMC, que ce soit en tant que forum de négociation ou en tant qu’institution. Ce résultat a donc rencontré un premier accueil mitigé de la part des représentants officiels comme des observateurs, alors qu’ils s’efforcent encore d’en analyser les différents éléments.

L’accord instaurant des disciplines en matière de concurrence à l’exportation pour les produits agricoles a par exemple été caractérisé d‘historique par les représentants officiels. Une telle réussite avait échappé pendant 60 ans au système commercial multilatéral, depuis que le GATT avait imposé des restrictions similaires sur les subventions aux exportations de produits industriels. Comme on pouvait s’y attendre, des divisions profondes sur le sujet ont persisté jusqu’aux dernières heures de la conférence ministérielle, nécessitant des négociations 24 heures sur 24.

Sur les questions agricoles, les membres ont réussi à surmonter des divergences de fond pour parvenir à un résultat susceptible d’avoir d’importantes ramifications pour le commerce des produits agricoles, ainsi que pour la participation des pays les moins avancés aux flux des échanges internationaux.

Malgré cela, le texte de la déclaration ministérielle montre que les membres ne sont pas parvenus à surmonter leurs profondes divisions dans d’autres domaines, le document déclarant explicitement que les membres de l’OMC restent en désaccord sur la réaffirmation du Cycle de Doha et des déclarations et décisions ministérielles qui ont suivi.

« Nous reconnaissons que de nombreux Membres réaffirment le Programme de Doha pour le développement et les Déclarations et Décisions adoptées à Doha et lors des Conférences ministérielles tenues ensuite, et réaffirment leur engagement sans réserve de conclure le PDD sur cette base. D'autres Membres ne réaffirment pas les mandats de Doha, car ils estiment que de nouvelles approches sont nécessaires pour obtenir des résultats significatifs dans les négociations multilatérales », indique la déclaration.

En faisant état de ces points de vue opposés, sans les réconcilier, la déclaration apporte peu de clarté quant à l’avenir de la fonction de négociation de l’OMC, qui pâtit depuis longtemps de l’absence prolongée de résolution dans les pourparlers du Cycle de Doha. Le contenu de la 3ème partie de la déclaration ministérielle, consacrée à l’avenir de l’organisation, constitue à la fois un défi et une opportunité pour les membres, sans pour autant clarifier comment s’y attaquer.

« Nous devons être lucides sur la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui », a déclaré le Directeur général de l’OMC, Roberto Azevêdo, lors de la cérémonie de clôture, faisant spécifiquement référence aux divisions qui subsistent entre les membres. « Nous devons nous attaquer à ce problème. Nous devons le résoudre », a-t-il ajouté.

La déclaration ministérielle prend note de certains domaines de convergence, notamment en ce qui concerne la « détermination » affichée par tous les membres à poursuivre la négociation sur les questions du Cycle de Doha. Dans le même temps, elle spécifie que les membres ne partagent pas le même point de vue sur la question de savoir s’ils veulent poursuivre ce travail dans le cadre de la structure de Doha.

La déclaration mentionne spécifiquement que les membres ont l’intention de faire avancer leurs travaux sur les trois questions centrales que constituent l’agriculture (soutien interne, accès aux marchés et concurrence à l’exportation), l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA) et les services. Elle évoque également les règles – un domaine qui a vu beaucoup de négociations, mais pas de décision de fond spécifique dans le cadre de la CM10 – ainsi que les questions relatives au développement et aux aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC).

La déclaration indique que ce « programme futur » devrait inclure des travaux sur les domaines ayant fait l’objet de décision de fond lors de cette conférence ministérielle, précisant également que le développement restera « au cœur » des travaux futurs, le traitement spécial et différencié en faisant partie « intégrante ».

Les responsables officiels ont maintenant reçu instruction de « trouver des moyens de faire avancer les négociations ». Le Directeur général de l’OMC devra quant à lui présenter des rapports périodiques sur ce processus au Conseil général, le plus haut organe  décisionnel de l’organisation en dehors de la conférence ministérielle.

Une question soulevée dans le cadre des discussions générales concernant Doha avait trait à la manière dont la déclaration ministérielle tiendrait compte des préoccupations avancées par certains des membres plus récents de l’organisation. En effet, ces derniers ont pris des engagements significatifs d’accès aux marchés lors de leur accession, étant entendu qu’ils n’auraient pas à prendre d’engagements supplémentaires dans le cadre de Doha et que les autres membres étaient en cours de négociation en vue d’arriver à des niveaux similaires.

Certaines sources confirment que cet aspect a fait partie des questions clés débattues pendant les derniers jours de la conférence ministérielle, soulevé par des membres tels que la Chine, mais également par d’autres membres très récemment arrivés, tels que la Russie, l’Arabie saoudite, Taipei chinois et Oman.

En fin de compte, la déclaration ministérielle reconnaît la « situation spéciale » dans laquelle se trouvent les membres de « l’article XII » de l’accord de l’OMC en raison de ces engagements d’accès aux marchés, et note par conséquent que leur situation « doit être prise en compte » dans les négociations.

En ce qui concerne l’implication de l’OMC sur les questions dites « nouvelles » – une demande importante de la part de quasiment tous les membres, même si elle a été surtout exprimée par les États-Unis et l’UE –, le document fait également état d’un désaccord entre les membres, tout en restant suffisamment ambigu pour autoriser un éventail d’options possibles.

« Nous sommes d'accord pour dire que nos représentants devraient accorder la priorité aux travaux qui n'ont pas encore abouti à des résultats, mais certains souhaitent identifier et examiner d'autres questions à négocier; d'autres pas. Toute décision de lancer des négociations au niveau multilatéral sur ces questions devrait être convenue par la totalité des Membres », précise la déclaration.

La fonction de négociation

Le 15 décembre, à quelques heures du début de la conférence ministérielle, Amina Mohamed, présidente de la conférence et ministre kenyane des affaires étrangères et du commerce, avait prévenu que les membres faisaient essentiellement face à deux alternatives qui donneraient le ton de l’avenir de l’OMC. « Si la conférence ministérielle est couronnée de succès, l’OMC changera, parce que nous l’aurons redynamisée, nous l'aurons renouvelée, et espérons-le, modernisée », déclarait-elle alors aux reporters.

Elle avait toutefois prévenu qu’un scénario bien différent attendait l’organisation en cas d’échec des discussions de Nairobi. « Si nous n’arrivons pas à nous mettre d’accord, nous verrons alors un changement, parce que manifestement, ce que les membres exprimeront alors collectivement est que la fonction de négociation de l’OMC ne marche plus ».

Dans les mois – et années – à venir, les questions continueront certainement d’abonder sur l’avenir de la fonction de négociation de l’OMC, et notamment de son mode multilatéral, en particulier par rapport aux résultats enregistrés dans le cadre d’autres grands processus de gouvernance mondiale au cours de l’année écoulée.

Dans les semaines et jours qui ont précédé la conférence, l’adoption des Objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies à l’horizon 2030, ainsi que la conclusion d’un accord universel sur le climat à Paris, ont donné lieu à de multiples comparaisons avec les négociations multilatérales de l’OMC dans le cadre du Cycle de Doha.  Les représentants officiels avaient alors exhorté les membres de l’organisation à s’inspirer de ces processus et de leurs résultats.
 

L’économie numérique

Un succès notable de cette conférence ministérielle a été l’annonce de la conclusion de pourparlers « plurilatéraux » entre 53 membres de l’OMC en vue d’élargir la couverture de l’Accord sur les technologies de l’information (ATI), une négociation dite « de masse critique » menée en parallèle des pourparlers du Cycle de Doha depuis son lancement, il y a trois ans, en dehors du cadre formel du Comité de l’ATI de l’OMC.

L’accord ATI-II ainsi conclu a été salué comme étant le premier accord de réduction des droits de douane depuis la création de l’OMC, il y a 20 ans. Les réductions consenties par les parties à l’accord devront être étendues à l’ensemble des membres de l’organisation.

Réussite de grande ampleur, l’ATI-II couvre des produits dont le commerce représente actuellement 1’300 milliards US$ par an et répond à l’évolution continue de l’économie numérique mondiale. Pour beaucoup, ce modèle de plurilatéralisme ouvert, reposant sur le principe de la nation la plus favorisée (NPF) et incarné par l’ATI-II, pourrait devenir une alternative de plus en plus courante aux accords commerciaux multilatéraux de l’OMC.

Les membres de l’OMC ont également prolongé le moratoire interdisant les droits de douane sur les transmissions électroniques jusqu’à la prochaine conférence ministérielle de 2017, tout en renouvelant également un programme de travail associé. Le Conseil général de l’organisation doit présenter des rapports, en décembre 2016 puis en juillet 2017, sur les questions connexes apparaissant dans le cadre des organes de l’OMC où ce programme de travail est mis en œuvre.
 

Les accords commerciaux régionaux

La prolifération continue des accords commerciaux régionaux (ACR) constitue un autre domaine d’intérêt et de préoccupation pour les membres de l’OMC. La déclaration ministérielle contient un libellé réaffirmant « la nécessité de faire en sorte que les accords commerciaux régionaux (ACR) restent un complément, et non un substitut, du système commercial multilatéral. »

Dans ce contexte, les ministres ont convenu que les membres de l’OMC devraient organiser des discussions sur les « conséquences systémiques » de ces accords commerciaux dans le cadre du Comité sur les accords commerciaux régionaux, dans une optique de transparence et de meilleure compréhension. Ils ont également convenu de s’employer à transformer le mécanisme provisoire pour la transparence en un mécanisme permanent, conformément aux instructions d’une décision du Conseil général d’il y a presque dix ans, sans toutefois se fixer d’échéance.

Le libellé s’inspire d’une proposition faite par le Brésil sur ce sujet dans le cadre des négociations sur les règles de l’OMC, bien qu’il abandonne une formulation suggérée pour la déclaration de ces résultats au Conseil général pour recommandations et orientations dans un délai d’un an, en vue de l’aboutissement de cet effort d’ici la prochaine conférence ministérielle. La décision met en place un processus plus actif qui pourrait aider les membres à engager un dialogue au sein de l’organisation sur les liens entre l’évolution du système commercial mondial et le rôle de l’OMC.
 

Agriculture : quatre nouvelles décisions

Le résultat de Nairobi comprend quatre nouvelles décisions ministérielles dans le domaine de l’agriculture, qui portent sur (1) un mécanisme de sauvegarde spéciale pour les pays en développement, (2) les subventions à l’exportation et autres aspects de la « concurrence à l’exportation », (3) le coton et (4) la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire.

Ces décisions, qui sont juridiquement contraignantes, constituent le « résultat le plus significatif sur l’agriculture » au cours des 20 ans d’existence de l’OMC, a indiqué Roberto Azevêdo aux membres.
 

Mécanisme de sauvegarde spéciale

Le groupe du G-33, qui réunis un ensemble de pays en développement comprenant la Chine, l’Inde et l’Indonésie, ainsi qu’un certain nombre d’économies de plus petite taille, militait en faveur d’un mécanisme de sauvegarde spéciale autorisant les pays en développement à augmenter temporairement leurs droits de douane en réponse à des poussées soudaine des importations ou à des baisses de prix. Des pays exportateurs de produits agricoles, tels que l’Australie, le Brésil ou les États-Unis s’opposaient toutefois à l’idée d’une telle mesure de sauvegarde en dehors d’un accord plus large de réduction des droits de douane, craignant que la hausse des droits de douane puisse sinon servir à restreindre l’accès actuel des exportateurs aux marchés de ces pays.

Au final, la nouvelle décision indique que les pays en développement « auront le droit d'avoir recours » à un mécanisme de sauvegarde spéciale « tel que prévu au paragraphe 7 de la Déclaration ministérielle de Hong Kong ». Ce paragraphe prévoit que les pays en développement auront droit à « un Mécanisme de sauvegarde spéciale basé sur des seuils de déclenchement fondés sur les quantités importées et les prix ». 

La décision précise également que les membres de l’OMC poursuivront les négociations sur un mécanisme de sauvegarde spéciale pour les pays en développement dans le cadre de sessions spécifiques de négociation du comité de l’OMC sur l’agriculture.
 

Concurrence à l’exportation

Cette décision regroupe les subventions à l’exportation avec d’autres types d’instruments de soutien à l’exportation susceptibles de fausser la concurrence, à savoir les crédits à l’exportation, le cautionnement des crédits à l’exportation et les autres formes de financement des exportations, les entreprises commerciales d’État exportatrices et l’aide alimentaire.

Au moment du lancement des pourparlers de Doha, l’UE avait insisté pour que ces autres formes de mesures fassent l’objet de disciplines en parallèle des efforts d’élimination progressive des subventions à l’exportation. L’UE subventionnait alors ses exportations à des niveaux très élevés, à hauteur de 10 milliards d’euros en 2000, même si depuis lors ces mesures de soutien ont quasiment disparu.

Historiquement, les États-Unis sont le principal fournisseur de crédits à l’exportation et d’aide alimentaire, tandis que le Canada, la Nouvelle-Zélande et l’Australie utilisent des entreprises commerciales d’État exportatrices, dont certaines ont été privatisées depuis.

Si l’UE a mis fin aux subventions à l’exportation pour la plupart des produits, la Suisse, la Norvège et le Canada notifient encore des mesures de soutien à l’OMC, tandis que certains pays en développement comme l’Inde ou la Turquie fournissent également un soutien de cette nature mais ne l’ont pas formellement notifié à l’organisation.

Bien que la Déclaration ministérielle de Hong Kong prévoie que les pays en développement devraient être autorisés à distribuer des subventions à l’exportation au titre de l’article 9.4 – liées principalement au marketing et aux transports – pendant cinq ans à compter de l’élimination des subventions à l’exportation, l’autorité juridique pour ce faire en vertu de l’Accord sur l’agriculture a déjà expiré.
 

Subventions à l’exportation

En vertu de la décision, les pays développés seront tenus d’éliminer immédiatement leurs subventions à l’exportation restantes. Ces formes de versement sont considérées depuis longtemps comme une source de distorsion des échanges commerciaux particulièrement importante et ont déjà été interdites pour les produits manufacturés. Lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong, en 2005, les membres avaient convenu de supprimer ces versements d’ici 2013, mais l’impasse du programme de Doha a eu pour conséquence le non-respect de cette échéance.

Une note accorde une dérogation jusqu’en 2020 aux pays développés qui distribuent ces subventions sur des « produits transformés, des produits laitiers et de la viande porcine » afin de ménager des pays comme la Suisse ou le Canada, qui utilisent encore cette forme de soutien. Cette dérogation exige néanmoins des pays concernés qu’ils n’exportent pas ces produits vers les pays les moins avancés (PMA). Les pays en développement doivent également éliminer leurs subventions à l’exportation d’ici la fin de l’année 2018. Là encore, une note prévoit une dérogation jusqu’en 2022 pour certains pays ayant notifié leurs mesures de soutien à l’OMC.

Les pays en développement bénéficient également d’un délai supplémentaire, à savoir jusqu’en 2023, pour éliminer leurs subventions à l’exportation pour le transport et le marketing, initialement couvertes par l’article 9.4 de l’Accord sur l’agriculture. Cette disposition fait échos aux autres clauses de l’OMC prévoyant un « traitement spécial et différencié » en faveur des pays en développement, souvent sous la forme de délais plus longs pour la mise en œuvre des engagements. Les pays les moins avancés (PMA) et les pays importateurs nets de produits agricoles seront autorisés à le faire jusqu’en 2030.

Des dispositions spéciales sont prévues pour les subventions à l’exportation concernant le coton. Les pays développés s’engagent à mettre en œuvre immédiatement leurs engagements relatifs aux subventions à l’exportation pour ce produit, tandis que les pays en développement ont jusqu’en janvier 2017 pour en faire autant. Ces disciplines plus ambitieuses sur le coton constituent depuis longtemps une demande spécifique des quatre pays ouest-africains producteurs de coton regroupés au sein du C-4, à savoir le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali.
 

Crédits à l’exportation, cautionnement des crédits à l’exportation et programmes d’assurance

La décision précise que la durée maximale de remboursement des crédits devra être de dix-huit mois pour les pays développés. L’UE, le Brésil et d’autres membres avaient proposé une durée de remboursement de neuf mois sous certaines conditions. Bien que la législation américaine actuelle autorise une durée de remboursement pouvant atteindre 24 mois, la pratique actuelle serait de 18 mois.

Les pays en développement seraient également autorisés à offrir des crédits sur des durées plus longues, pouvant initialement atteindre 36 mois, bien que ces délais doivent être progressivement ramenés à 18 mois sur une période de mise en œuvre de quatre ans.
 

Entreprises commerciales d’État exportatrices

La décision prévoit que les membres de l’OMC doivent veiller à ce que le fonctionnement de leurs entreprises commerciales d’État exportatrices ne les amène pas à contourner d’autres disciplines. Cette disposition pourrait signifier que ces entreprises ne seraient pas autorisées à fonctionner d’une manière revenant à subventionner les exportations une fois que les échéances correspondantes de la section consacrée aux subventions à l’exportation seraient atteintes.

Une clause « d’effort maximal » engage également les membres à faire tout leur possible pour s’assurer que les pouvoirs éventuels de monopole à l’exportation de ces entités n’aient pas d’effet de distorsion sur les échanges
 

Aide alimentaire

Concernant l’aide alimentaire, les membres de l’OMC s’engagent à s’abstenir de fournir de l’aide alimentaire en nature lorsque cela pourrait avoir un effet négatif sur la production locale ou régionale des produits concernés ou de produits équivalents. Ils devront aussi s’assurer que l’aide alimentaire internationale n’ait pas d’incidence indésirable sur les marchés commerciaux établis et actifs de produits agricoles de base. La décision prévoit également de nouveaux engagements concernant la « monétisation » de l’aide alimentaire – à savoir la vente de l’aide alimentaire en nature dans le pays bénéficiaire afin de collecter des fonds pour des projets de développement.

Le texte autorise les membres de l’OMC à monétiser l’aide alimentaire internationale « uniquement en cas de besoin vérifiable » à des fins de transport, ou lorsque la monétisation sert à combler des besoins relatifs à un déficit alimentaire ou des « situations de production agricole insuffisante » entraînant faim et malnutrition dans les pays les moins avancés (PMA) et les pays importateurs nets de produits alimentaires. D’autres exigences sont prévues par la décision, comme par exemple celle d’effectuer une étude de marché avant toute monétisation.
 

Stocks publics

Sur la question des stocks publics, le groupe de pays en développement du G-33 soutenait que les règles actuelles en matière de subventions agricoles limitaient injustement leurs possibilités d’achat de produits alimentaires à des prix administrés dans le cadre de leurs programmes publics visant à améliorer la sécurité alimentaire. Lors de la conférence ministérielle de Bali en 2013, les membres de l’OMC avaient convenu de ne pas remettre en cause ces programmes dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l’organisation, et avaient également accepté un an plus tard que cet arrangement s’applique jusqu’à ce qu’une solution permanente soit trouvée.

Le G-33 précisait que l’inflation des prix sur les deux dernières décennies avait érodé la marge de flexibilité de ses membres dans la distribution de subventions agricoles, y compris lorsque les achats sont effectués à des prix administrés inférieurs aux prix de marché internationaux.

Le nouveau texte indique que les membres de l’OMC prennent note de la décision de Bali et réaffirment également une décision de novembre 2014 qui prolonge cet arrangement jusqu’à ce qu’une solution permanente soit trouvée.

L’accord précise aussi que des négociations auront lieu sur ce sujet dans le cadre de sessions spécifiques du Comité de l’agriculture de l’OMC – mais qu’elles seront distinctes des négociations de Doha.
 

Coton

Les pays africains souhaitaient depuis longtemps des disciplines plus strictes sur le coton, notamment en ce qui concerne le soutien interne. La Déclaration ministérielle de Hong Kong, signée en 2005, engageait les membres à trouver une solution « rapide » aux problèmes du secteur. De son côté, Washington affirme depuis longtemps que les politiques des pays en développement « émergents » doivent également être prises en compte dans toute solution à ce problème, leurs niveaux de soutien interne ayant augmenté ces dernières années.

En l’absence de négociations sur le soutien interne agricole à Nairobi, la décision finale de la conférence ne contient pas grand-chose dans ce domaine pour le coton. Le texte prévoit cependant des mesures sur l’accès aux marchés et – comme évoqué plus haut – sur la concurrence à l’exportation.

Le nouvel accord prévoit que les pays développés doivent accorder, « dans la mesure prévue par leurs régimes commerciaux préférentiels respectifs », un accès aux marchés en franchise de droit et sans contingent aux exportations de coton en provenance des pays les moins avancés à compter du 1er janvier 2016.

Les pays en développement « se déclarant en mesure de le faire » prendraient le même engagement (une note de bas de page précisant que cela comprendrait la Chine), tant en matière d’engagements généraux d’accès aux marchés que dans leurs accords commerciaux préférentiels. Les États-Unis ont souvent affirmé par le passé que la Chine devait prendre des engagements d’accès aux marchés dans le cadre d’un accord sectoriel plus large dans ce domaine. La proposition la plus récente du groupe C-4 aurait également inclus des engagements spécifiques d’accès aux marchés pour les pays en développement, et notamment la Chine.

Une liste de produits figurant en annexe précise également les autres produits relatifs au coton qui bénéficient d’un traitement similaire en matière d’accès aux marchés.
 

Des avancées substantielles sur les questions des PMA

Compte-tenu de la complexité et de la nature politique des questions en jeu pour les membres les plus pauvres de l’OMC, certains observateurs notent que la conférence a permis une avancée importante dans le cadre du système commercial multilatéral, en adoptant un ensemble de dispositions multilatérales contraignantes sur les règles d’origine préférentielles pour les pays les moins avancés (PMA) ainsi qu’une nouvelle décision sur la dérogation sur les services.

Les PMA avaient exprimé à de nombreuses reprises leur crainte que ces règles d’origine préférentielles soient souvent trop restrictives et leur imposent des formalités onéreuses, les empêchant ainsi de profiter pleinement des marges préférentielles existantes.

La décision adoptée à Nairobi oblige désormais les membres qui accordent des préférences à appliquer les engagements qu’elle contient d’ici le 31 décembre 2016.

Concernant le seuil de valeur ajoutée, le document autorise jusqu’à 75 pourcent de matières premières non-originaires d’un PMA dans la composition de la valeur finale d’un produit pour que celui-ci bénéficie du traitement préférentiel. Certains observateurs considèrent toutefois que ce seuil de 75 pourcent reste rédhibitoire en pratique, sachant que les méthodes de production modernes reposent sur des chaînes de valeur mondiales qui n’exigent dans certains cas que très peu de contenu local.

Les discussions sur la dérogation pour les services des PMA, qui se sont avérées difficiles sur certains aspects techniques, ont finalement abouti à un compromis sur le projet de texte proposé par le ministre rwandais du commerce et de l’industrie, François Kanimba, qui coordonnait ces pourparlers.

Le texte adopté à Nairobi prévoit une extension de la dérogation actuelle jusqu’au 31 décembre 2030. Les PMA avaient fait remarquer que trois années avaient été perdues entre l’adoption de la dérogation en 2011 et la soumission des premières notifications en 2015, réclamant une prolongation de la durée de la dérogation. L’Australie, les États-Unis et l’UE auraient manifesté des réticences sur cet aspect, tout en indiquant qu’ils ne s’opposeraient pas au texte.

Autre aspect important : le texte encourage les pays développés et les pays en développement « en mesure de le faire » à « redoubler d’efforts » pour notifier leurs préférences s’ils ne l’ont pas encore fait. À l’heure de mettre sous presse, 21 membres de l’OMC avaient soumis leurs notifications. Le texte spécifie en outre que ces préférences devraient avoir « une valeur commerciale » et « promouvoir des bénéfices économiques ».

À l’approche de la conférence, certains PMA avaient fait part de leur insatisfaction concernant la portée des notifications faites jusque-là  pour « opérationaliser » la dérogation sur les services conformément à leur demande collective présentée l'an dernier. Certains estimaient que les notifications n’étaient pas suffisamment « significatives d’un point de vue commercial » et avaient, par conséquent, essayé d’approfondir la couverture des notifications, tout en s’efforçant également de modifier certaines réglementations pour qu’elles s’appliquent plus à leur avantage.

Une source indique néanmoins qu’en raison de la sensibilité politique de certaines questions, telles que la reconnaissance mutuelle des qualifications, l’allègement des procédures administratives et des frais de visa, de permis de travail, de permis de résidence et de licences pour les fournisseurs de services et les professionnels indépendants des PMA, ces aspects avaient peu de chances d’être réglés. « Les Membres doivent traiter en priorité les barrières réglementaires qui intéressent les PMA », indique la décision.

Le texte contient également des dispositions relatives à la fourniture d’assistance technique et au lancement d’un processus d’examen du fonctionnement des préférences notifiées.
 

Traitement spécial et différencié

Les discussions sur le traitement spécial et différencié (TSD) sont restées source de dissensions dans la journée de vendredi, et ont finalement échoué. Les défenseurs du TSD se sont réunis samedi matin « essentiellement pour réitérer leurs positions et même se retirer », a indiqué un délégué. 

Après des discussions sur la nature des dissensions entre les 28 pays de l’UE et le G-90 – qui regroupe le groupe africain, les PMA, le groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) –, les États-Unis ont suggéré de se concentrer sur le Mécanisme de surveillance (MS), susceptible d’offrir un forum de surveillance des questions liées au TSD et d’améliorer la capacité des bénéficiaires à faire usage des dispositions de TSD.

D’autres pays développés auraient aussi souligné que le MS pourrait constituer une bonne plateforme pour discuter de ces questions. Certains pays en développement ont toutefois fait remarquer l’absence de fonction de négociation dans le cadre de ce mécanisme.

Une question centrale dans les discussions concerne les bénéficiaires des propositions avancées par le G-90. Certains pays soutiennent que certaines des flexibilités souhaitées ne pourraient être offertes qu’aux PMA, tandis que d’autres sont d’avis que tout résultat en matière de TSD devrait s’appliquer à l’ensemble des pays en développement, sauf s’il s’agit de propositions propres aux PMA.

Le G-90 aurait indiqué que certaines des propositions leur  semblent ne pas servir leurs propres intérêts, notamment en matière d’industrialisation et d’investissement.

Plusieurs consultations se sont déroulées sur le sujet, mais les questions relatives à la balance des paiements, aux mesures sanitaires et phytosanitaires, aux obstacles techniques au commerce, aux mesures de sauvegarde, aux intérêts des PMA, ainsi qu’aux négociations sur les droits de douane ont été citées comme étant particulièrement problématiques.

Le texte révisé présenté par le coordinateur sur ce sujet, le directeur général adjoint de l’OMC Yonov Frederick Agah, a été rejeté par le G-90 et les PMA, car il ne reflétait aucun consensus, a indiqué une source proche du processus. Le G-90 a soumis, à la place, un projet de décision samedi matin, contenant un libellé concernant les travaux futurs sur cette question et demandant au Comité du commerce et du développement réuni en Session extraordinaire (CCD-SE) de poursuivre les négociations sur la base des propositions spécifiques présentées par le G-90 en novembre dernier, en vue de parvenir à un accord sur toutes les propositions d’ici le 31 juillet 2016.

Il n’a pas été possible d’obtenir un résultat en matière de TSD en raison des « intérêts divergents » des membres, a expliqué Roberto Azevêdo. « Le TSD est un sujet transversal, qui concerne tous les accords de l’OMC. Il s’agit également de négociations difficiles, portant sur les flexibilités dans l’accord » a-t-il ajouté.

Un délégué a toutefois indiqué que s’il n’avait pas été possible de résoudre ces questions au cours des derniers mois, il était peu réaliste de penser qu’une solution puisse être trouvée d’ici cette date butoir.

Certaines sources indiquent que vendredi soir, une proposition relative au TSD précédemment jugée « faisable » par Agah, et qui concernait les mesures relatives aux investissements liées au commerce, avait été présentée en tant qu’élément indépendant en dehors du « paquet » des PMA par le G-90 et l'Ouganda, soutenus par l’Afrique du Sud, le Cameroun, la Jamaïque et la Tanzanie, selon ces mêmes sources.

D’après Azevêdo, certaines propositions auraient pu faire l’objet d’un accord, mais les partisans du TSD ont préféré conserver un ensemble plus ambitieux de propositions dans l’espoir de résultats futurs.
 

Échec des pourparlers sur les recours commerciaux et la pêche

Bien que les questions concernant l’agriculture et les PMA aient enregistré des résultats significatifs à Nairobi, ce n’est pas le cas des négociations sur les « règles », malgré toute une série de réunions informelles, bilatérales et en groupe restreint tout au long de la semaine. Un texte du président présenté vendredi matin, qui rassemblait divers éléments des propositions effectuées dans un projet de décision ministérielle sur les mesures compensatoires et antidumping, et un autre sur les disciplines relatives aux subventions à la pêche, se sont heurtés à des résistances sur plusieurs fronts.

Le premier projet de décision aurait demandé au Comité des pratiques antidumping de l’OMC, dans le cadre de son Groupe de travail sur la mise en œuvre, d’étudier et d’émettre des recommandations sur une liste de sujets spécifiques pour communication au Conseil général. Cette démarche aurait pour but d’assurer une prévisibilité et une objectivité « aussi grandes que possible » dans la mise en œuvre des dispositions de l’Accord antidumping (AD). Le Comité des subventions et des mesures compensatoires aurait également reçu pour instruction d’examiner ces résultats afin d’évaluer leur pertinence et de faire part de ses conclusions au Conseil général.

Les représentants de certaines industries ont prévenu que la multiplication des recours commerciaux pourrait menacer l’expansion de l’investissement étranger dans certains secteurs importants ou en croissance, comme les technologies relatives aux énergies propres par exemple. D’autres experts présents à Nairobi ont toutefois estimé que les étapes proposées par le texte du président n’auraient pas constitué un résultat suffisamment ambitieux.

Le document a été vivement critiqué par plusieurs pays, dont notamment la Russie, qui avait également fait circuler vendredi matin son propre projet révisé de décision sur les aspects de transparence dans les mesures compensatoires et antidumping. Moscou aurait déploré que le texte du président ne fasse pas explicitement référence à l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SCM) dans le paragraphe d’instructions concernant les recommandations de mise en œuvre, comme c’était le cas dans sa proposition.

Le second projet de décision sur les subventions à la pêche aurait prévu de travailler en vue de terminer les négociations dans un certain délai – potentiellement deux ans, bien que ce délai figure entre crochets – afin d’interdire les subventions liées aux activités de pêche illicite, non déclarée ou non réglementée (INN) et celles destinées aux navires ou activités de pêche « ayant un impact négatif sur les stocks halieutiques en situation de surpêche ».

Cette formulation se serait en fin de compte heurtée à la résistance de l’UE vendredi matin. Le document du président prévoyait également un engagement d’effort maximal en vue de l’arrêt de toute nouvelle subvention contribuant à la surcapacité et à la surpêche lorsque celles-ci compromettent les perspectives de développement, de subsistance et de sécurité alimentaire de pays en développement – une initiative rejetée par la Chine en raison de l’importance de son soutien interne estimé dans ce domaine.

Le projet de décision comprenait également des engagements supplémentaires de notification des programmes de subventions à la pêche en vertu de l’accord SCM, avec des recommandations de présentation formulées en annexe, tenant compte des ressources et des capacités techniques de chaque membre. La Chine et l’Inde se seraient rebiffées vendredi après-midi contre ces notifications supplémentaires, réitérant leur crainte que celles-ci ne constituent pas un résultat favorable au développement en raison de la charge supplémentaire qu’elles risquent d’imposer aux pays plus pauvres.

L’impossibilité de parvenir à un accord sur les subventions à la pêche a suscité des réactions mitigées de la part des spécialistes. Certains estiment que le texte du président se serait en fin de compte avéré relativement faible, tandis que d’autres se sont déclarés déçus du résultat, compte-tenu de ses références et de sa contribution potentielle au nouveau programme global de développement durable. Un groupe de 28 membres de l’OMC a cependant publié jeudi une déclaration ministérielle sur les subventions à la pêche, dans laquelle ils s’engagent à redynamiser le travail de l’OMC en vue de parvenir à des disciplines ambitieuses et efficaces en la matière, une initiative bien accueillie par les groupes de protection des océans.

D’autres indiquent toutefois qu’un mandat concret pour faire avancer le travail multilatéral sur les subventions à la pêche figure désormais dans l’ODD correspondant, bien que certains mentionnent également les disciplines relatives aux subventions à la pêche récemment signées dans le cadre du Partenariat trans-pacifique (TPP) pour illustrer les efforts en cours dans ce domaine au niveau régional.
 

Le prix de l’inaction

La conférence de Nairobi aura finalement produit des décisions substantielles pouvant être saluées par les négociateurs. La Chine a par exemple déclaré : « Cela constitue une grande, grande victoire. Cette conférence restera dans les annales pour sa contribution historique au développement ». Elle a également vu la conclusion de l’ATI-II, une plus grande participation et une nouvelle approche de négociation de la part des pays en développement et des PMA, l’accession du Libéria et de l’Afghanistan, ainsi que des déclarations d’intérêt de la part de la Somalie et de l’Iran.

Toutefois, la route qui reste à parcourir pour l’OMC risque d’être semée d’embûches, même si elle offre l’opportunité de faire preuve d’imagination si les membres en décident ainsi. « Les membres doivent décider – le monde doit décider – de l’avenir de cette organisation », a déclaré le Directeur général de l’OMC, Roberto Azevêdo, au moment de clôturer la conférence.

« Le monde doit décider du chemin que cette organisation devra suivre. L’inaction est une décision en elle-même et je pense que le prix de cette inaction est trop élevé », a-t-il poursuivi, notant que l’année à venir leur laisse « une tâche extrêmement sérieuse ».
 

Compte rendu ICTSD.

Ce projet a été rendu possible grâce au soutien de l’Organisation internationale de la francophonie (OIF).

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