Pourquoi l’OMC ne fait-elle plus rêver ?

23 Juillet 2013

A quelques mois de la 9ème conférence ministérielle de l'OMC prévue à Bali en Indonésie, en décembre prochain, le calme qui règne dans les capitales africaines est sans doute le meilleur baromètre pour mesurer le recul de l'engouement des acteurs - Etats, institutions régionales comme société civile - pour les négociations commerciales multilatérales. Je me suis évertué, en juin dernier, à aborder la question des négociations à l'OMC lors d'une rencontre de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), en faisant observer aux Etats Membres présents que la 9ème Conférence de l'OMC devait faire l'objet d'une attention significative de leur part, du fait entre autres, des possibilités de relancer le débat sur des dossiers tels que le coton, l'accès sans droits ni quotas pour les PMA et l'aide pour le commerce. Le traitement réservé à ma question était à la mesure du désintérêt qu'elle semblait avoir suscité à leur niveau. Mon observation n'avait suscité aucun commentaire. L'OMC ne les fait plus rêver, et les négociations régionales ou bilatérales dans lesquelles ils sont engagés leur semblent infiniment plus concrètes et plus déterminantes que les péripéties d'un cycle au résultat incertain. Dans un tel contexte, il est facile de comprendre où sera mise la priorité, surtout s'il faut opérer des arbitrages pour l'affectation des maigres ressources financières et humaines disponibles dans les Etats africains.

Les espoirs déçus de la Déclaration de Doha
Le lancement du programme de Doha pour le développement avait suscité un immense espoir dans le monde en développement. L'ambitieuse déclaration de Doha était truffée d'engagements généreux en faveur des pays en développement, en particulier les PMA. Mais avec le recul, on se rend compte que ceux-ci étaient peut-être beaucoup trop généreux pour être réalistes. Confrontée à la dure réalité des négociations autour des intérêts commerciaux souvent inconciliables, la déclaration de Doha s'est bien vite révélée impossible à se traduire en décisions concrètes. Ne dit-on pas que le diable est dans le détail?

Le cycle de Doha devait permettre de jeter les bases d'une restructuration du système commercial multilatéral. Son objectif était de corriger les déficiences d'un système largement bâti autour des intérêts d'un nombre restreint de pays développés, pour mettre en place de nouvelles règles plus favorables au développement et plus adaptées aux réalités de la gouvernance économique mondiale devenue multipolaire et complexe. Après une douzaine d'années d'intenses pourparlers, on peut constater et regretter que les fruits attendus n'apparaissent pas.

Le cycle de développement est bloqué, pris au piège des ambitions et des batailles entre pays développés et pays en développement ou pays émergents.

L'engagement à supprimer les soutiens internes qui créent des distorsions sur les marchés mondiaux et les subventions à l'exportation est resté lettre morte. Pendant que les pays développés profitent de ce statu quo qui les arrange, en maintenant leurs subventions agricoles par un simple jeu de transfert entre les boites orange, bleue et verte, les pays pauvres continuent de subir les effets de la spéculation financière qui accentue la volatilité des prix des produits alimentaires

L'exemple le plus emblématique du déséquilibre du système multilatéral est donné par le cas du coton africain. Principal produit d'exportation et pourvoyeur de devises pour de nombreux pays africains pauvres, en particulier les PMA comme la Burkina Faso, la Mali, le Bénin et le Tchad, le coton voit son sort tenaillé entre le marteau des subventions et l'enclume des jeux, batailles et stratégies de négociations des puissances commerciales et agricoles autour des règles de l'accord sur l'agriculture. Depuis Hong Kong en 2005, on avait pris l'engagement de réserver au coton un traitement spécifique, rapide et ambitieux. L'Association pour la promotion du Coton en Afrique (APROCA) et l'Association cotonnière africaine (ACA) apprécieront mieux que moi la réalité de cet engagement. Les pays du C4 se sont désormais faits à l'idée que le coton n'avancera pas sans l'agriculture. Or on sait que l'agriculture n'avancera pas non plus sans une avancée sur les produits industriels, à cause de la logique du parallélisme des intérêts désormais bien installée à l'OMC.

Le système commercial multilatéral a ceci de particulier que lorsque les pays développés sont contraints à prendre des engagements favorables aux pays en développement, le système leur offre toujours une brèche pour ne pas appliquer les décisions ou pour les appliquer sélectivement. Lorsqu'ils donnent des concessions, c'est bien souvent sur les marges, comme en témoigne l'engagement à accorder un accès sans droits ni quotas à 97 pourcent des produits originaires des PMA. Les observateurs avancent que dans de nombreux cas, les 3 pourcent exclus contiennent l'essentiel des produits que les PMA sont en mesure d'exporter sur les marchés des pays industrialisés.

Affirmer que le système commercial multilatéral n'est pas assez ouvert et démocratique n'est pas une critique facile de l'OMC. Encore moins une opposition au multilatéralisme ou à l'ouverture commerciale. C'est le constat d'une réalité bien admise.

L'indispensable réforme de l'OMC
Une réforme profonde du mode de fonctionnement de l'OMC ainsi que des règles commerciales actuelles est nécessaire. Je ne crois pas que ceux qui défendent une telle position militent pour la disparition de l'OMC. Bien au contraire, cette réforme pourrait être le point de départ pour réorganiser les règles commerciales autour d'objectifs de développement plus fondamentaux qui prendraient en compte les effets non commerciaux des négociations multilatérales.

Au Nord comme au Sud, les règles de l'OMC sont perçues, à tort ou à raison, comme étant des mesures extérieures, peu démocratiques, qui s'imposent aux peuples et qui promeuvent des intérêts capitalistes contrôlées par des firmes multinationales. Au Nord, on estime que l'ouverture des marchés et la dérégulation sont parmi les causes de la perte massive des emplois ; au Sud, on leur attribue la baisse des recettes des Etats et le recul des productions nationales du fait de la concurrence déloyale. Dans les pays en développement, la libéralisation, souvent brutale et prématurée, des secteurs agricoles s'est révélée inadéquate pour répondre aux contraintes spécifiques de développement auxquels ils font face. Les inégalités se sont davantage creusées entre les pays et au sein de nombreux pays. Les marchés agricoles ne sont pas devenus plus efficaces qu'ils ne l'étaient, comme en témoignent les crises alimentaires récentes.

La question n'est pas de savoir si les opinions exprimées ça et là sur l'OMC sont vraies ou fausses. L'enjeu ne se trouve pas dans une querelle entre ceux qui sont pour ou contre l'OMC. Le blocage actuel offre une vraie occasion de repenser l'OMC pour lui ouvrir les portes d'un avenir plus conforme à la réalité mondiale. Les règles qui bordent les espaces de la gouvernance mondiale ne peuvent pas être élaborées par deux, quatre ou huit puissances économiques supposées ou réelles. Le nouveau Directeur général de l'OMC, le Brésilien Roberto Azevedo , qui remplacera prochainement Pascal LAMY, est bien placé pour comprendre ces nouvelles contingences du monde. Originaire d'un pays en développement ayant encore une grande partie de sa population dans la pauvreté, il devrait avoir l'expérience nécessaire pour orienter les Membres de l'OMC vers des préoccupations plus essentielles.

En 2012, Pascal Lamy avait mis en place un groupe d'experts chargé de réfléchir sur l'avenir de l'OMC. Le Rapport produit par ces experts en avril 2013 « Perspectives sur l'avenir du commerce mondial » est le fruit d'un effort très louable. Il a cependant la faiblesse de reprendre un diagnostic déjà largement fait et de proposer des recommandations peu opérantes. Admettre par exemple que les arrangements commerciaux préférentiels sont un défi pour le système multilatéral est une analyse juste. On sait en effet tous que si l'un des objectifs de l'OMC était de baisser les accords bilatéraux préférentiels au profit d'accords multilatéraux, c'est bien le contraire qui semble se produire maintenant. Près de 30 pourcent du commerce mondial est régi par quelques 250 accords bilatéraux et régionaux. En recommandant aux Membres de l'OMC d'assurer la convergence entre les engagements bilatéraux et les principes multilatéraux, la Commission émet un vœu bien pieux qui requerra cependant beaucoup de perspicacité politique pour traduire en acte.

L'accord transatlantique entre les Etats-Unis et l'Union européenne, qui cumulent à eux deux près de 50 pourcent du commerce mondial, ne devrait pas pour arranger les choses. Certains estiment que cet accord pourrait au contraire être l'étincelle nécessaire à l'OMC pour rallumer la flamme du multilatéralisme. Je veux bien le croire. Mais il faudra bien me convaincre que les intérêts de l'UE et des Etats-Unis seront aussi ceux du Burkina Faso, du Bénin, de la Sierra Leone ou du Bangladesh. Que pourront gagner la Chine, l'Inde, le Brésil, le Venezuela la Bolivie d'un tel accord ? C'est une question à laquelle il faudra répondre si l'on veut étendre leurs compromis à tous les autres. Dans les cycles du GATT, le co- leadership Europe-Etats-Unis permettait toujours de conclure les négociations, même s'il fallait pour cela forcer la main aux pays en développement. Mais ce mode de gouvernance n'est plus d'époque.

L'accord transatlantique entre les Etats-Unis et l'Union européenne, qui cumulent à eux deux près de 50 pour cent du commerce mondial, ne devrait pas pour autant arranger les choses.

La réflexion sur l'avenir de l'OMC doit commencer par une analyse critique du libéralisme tel qu'il fonctionne dans le monde actuel. Et l'OMC ne pourra pas faire l'économie d'une révision de ses ambitions à la baisse. Son champ d'action est peut-être beaucoup trop vaste et touche à des intérêts devenus trop différents et complexes pour que des consensus soient possibles entre 157 membres.

Auteur: Cheikh Tidiane Dieye est le directeur exécutif du Centre Africain pour le Commerce, l'Intégration et le Développent/ réseau ENDA Tiers Monde, Dakar, Sénégal. Il est rédacteur en chef de Passerelles.

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