Promouvoir les intérêts des PMA dans le contexte de l’après-Nairobi

30 Mars 2016

Cet article passe en revue les principaux résultats de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC et tente de dégager quelques pistes pour faire avancer les intérêts des pays les moins avancés (PMA) dans le contexte de l’après-Nairobi.

 

La conférence ministérielle de Nairobi a accouché d’un ensemble de décisions spécifiques, comprenant notamment de nouvelles règles sur la concurrence à l’exportation prévoyant l’élimination progressive des subventions à l’exportation et la mise en place de disciplines initiales sur les crédits à l’exportation et l’aide alimentaire. Les ministres ont également réitéré la décision de Bali concernant la détention de stocks publics et réalisé quelques avancées sur des questions spécifiques aux PMA, notamment l’accès aux marchés pour le coton, la  durée de la dérogation sur les services, les règles d’origine ou le droit d’avoir recours – selon des modalités à déterminer – à une clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture (pour une analyse plus approfondie des décisions de Nairobi, voir l’article « Évaluer les décisions sur l’agriculture dans le paquet de Nairobi » dans ce numéro).

Au-delà de ces décisions, l’enjeu véritable de Nairobi consistait à surmonter les divergences entre les membres de l’OMC concernant l’avenir du Programme de Doha pour le développement (PDD) et à définir les paramètres des négociations à venir. Sur cette question cruciale pourtant, la déclaration ministérielle n’apporte que peu d’éclairage. Elle laisse néanmoins percevoir que le paysage de l’après-Nairobi sera profondément différent de celui d’avant la conférence. Quatre éléments méritent d’être mentionnés ici.

En premier lieu, il convient de relever que le paragraphe 31 réaffirme l’attachement de tous les membres de l’OMC à faire avancer les négociations sur les questions de Doha restées en suspens, notamment l’agriculture, l’accès aux marchés pour les produits non-agricoles (AMNA), les services, les ADPIC et les questions de « développement ». D’un autre côté, les membres restent visiblement divisés quant à la réaffirmation du mandat du PDD. Le paragraphe 30 fait état de ces divergences de vue sans pour autant parvenir à les réconcilier. Cette controverse sur le mandat de négociation trahit la volonté de certains membres de réexaminer les termes d’engagement du PDD, entre autres dans le but d’obtenir des engagements plus ambitieux de la part des grandes économies émergentes. Par extension, elle pose la question plus générale de la différenciation entre membres de l’OMC, au-delà des « catégories » actuellement reconnues  des pays développés, pays en développement et pays les moins avancés (PMA).

Troisièmement, la déclaration reflète l’idée défendue par certains membres de l’OMC selon laquelle de nouvelles approches de négociation sont nécessaires pour obtenir « des résultats significatifs ». Par « nouvelles approches », on entend ici des négociations plurilatérales, que ce soit sous la forme d’accords impliquant une masse critique des pays et dont les bénéfices s’étendraient à l’ensemble des membres de l’OMC , ou  des initiatives plus exclusives calquées sur le modèle de l’Accord sur les marchés publics. Lors de la 8ème Conférence ministérielle, la déclaration finale faisait déjà référence à des « options de négociation différentes ». Mais à cette époque, les membres privilégiaient surtout une stratégie dite des petits pas  se concentrant en priorité sur les questions se prêtant plus facilement à un accord (souvent appelés « low hanging fruits » en anglais). En parallèle, plusieurs initiatives plurilatérales ont pourtant vu le jour durant cette époque, à commencer par l’Accord sur le commerce des services ou l’Accord sur les technologies de l’information conclu à Nairobi. Enfin, le paragraphe 34 énonce le fait que certains membres « souhaitent identifier et examiner d'autres questions à négocier », alors que d’autres s’y opposent. La déclaration ne spécifie pas de quelles questions il s’agit, mais plusieurs sujets ont d’ores et déjà été proposés par certains membres, notamment l’investissement, le commerce numérique, les chaînes de valeur mondiales, ou la cohérence réglementaire, pour n’en citer que quelques-uns.

Dans l’ensemble, rien de tout cela n’est vraiment nouveau : ni les tensions au sujet de la différenciation ou de l’engagement unique, ni même les pressions en faveur de nouvelles questions, dont plusieurs sont en partie couvertes dans les accords existants (l’investissement ou la convergence réglementaires) ou sont déjà à l’agenda (le programme de travail sur le commerce électronique). Hormis le fait que ces divergences soient explicitement reflétées dans la déclaration, la principale différence cette fois-ci tient au fait que les ministres n’ont pas pu s’accorder sur la voie à suivre pour surmonter ces divergences. À Bali, la Déclaration ministérielle donnait pour instruction de préparer un programme de travail clairement défini sur les « questions restantes du Programme de Doha pour le développement (PDD) ». Cette fois-ci, les membres sont retournés à Genève sans délais fixes, sans paramètres de discussion et sans certitude quant au cadre général de négociation. Mais ce qui est encore plus inquiétant – et peut-être à l’origine de la situation actuelle –, c’est que les grands acteurs développés semblent s’être largement désintéressés des négociations du PDD.

Traditionnellement, les questions commerciales entre économies avancées, que ce soit l’UE, les États-Unis ou le Japon, sont traitées dans le cadre de discussions multilatérales. Dans le cadre du PDD, ces pays ont accepté non sans réticence de s’engager sur des questions telles que le soutien interne à l’agriculture, sous la pression des pays en développement et du groupe de Cairns. Ils pensaient alors pouvoir faire accepter au niveau interne certaines réformes dans ce domaine, en échange de nouvelles perspectives d’exportations sur leurs marchés respectifs (pour les États-Unis par exemple, la priorité consistait à obtenir un meilleur accès au marché du bœuf européen ou au marché du porc au Japon). Pourtant, depuis 2008, les grands acteurs ont choisi d’explorer la voie bilatérale  pour traiter de leurs questions commerciales, comme le montrent l’Accord de libre-échange (ALE) UE-Japon, la conclusion du Partenariat transpacifique, ou le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement entre l’EU et les Etats-Unis. De telles négociations tendent non seulement à aboutir à des résultats plus ambitieux en matière de libéralisation comparé au PDD, mais elles excluent aussi des sujets politiquement sensibles comme le soutien interne, tout en couvrant un ensemble plus large de sujets, comprenant notamment l’investissement et la convergence réglementaire.

Pour faire court, avec les accords méga-régionaux, les grands acteurs n’ont plus réellement besoin du PDD, du moins sous sa forme actuelle. Ils peuvent réaliser la plupart de leurs objectifs de libéralisation en dehors de l’OMC sans faire de concessions au niveau multilatéral. Certes, ceci ne couvre pas les économies émergentes, mais dans le cadre des projets de textes de négociation de Doha, les gains réels d’accès au marché qu’ils auraient pu escompter de la Chine ou de l’Inde auraient de toute façon été très faibles. Pour les PMA dont l’influence sur les négociations reste limitée, le désintérêt des grandes puissances commerciales vis-à-vis du PDD et la suppression d’éléments de négociation de l’équation de Doha signifient surtout une perte de monnaie d’échange et de possibilités de faire pression pour promouvoir leurs intérêts.
 

Quelles perspectives dans le contexte de l’après-Nairobi?

Sur la base de ce qui précède, trois scénarios non exclusifs peuvent être envisagés. En premier lieu, les membres peuvent décider de passer du temps à débattre de la question de savoir si le PDD est mort ou encore en vie, à réinterpréter ce qui a été convenu à Nairobi ou simplement à se rejeter la faute les uns sur les autres. Certains peuvent aussi décider de conditionner toute négociation future à une réaffirmation préalable du PDD. Pour les raisons invoquées ci-dessus, une telle démarche a relativement peu de chance d’aboutir à des résultats significatifs. En second lieu, les grands acteurs peuvent continuer à se désengager au profit d’une « stratégie de libéralisation compétitive » privilégiant les accords préférentiels. Ils peuvent même parier sur le fait que plusieurs pays en développement et économies émergentes demanderont à se joindre à de telles négociations régionales, comme certains l’ont déjà indiqué suite à l’annonce de la conclusion du Partenariat transpacifique. Enfin, les membres peuvent décider de prendre leur temps, de s’engager dans une période de réflexion et petit à petit, d’identifier les questions à examiner soit au niveau multilatéral soit au niveau plurilatéral, en profitant des ouvertures offertes  par la Déclaration de Nairobi.

Tous les trois scénarios présentés ci-dessus sont possibles, mais le troisième est probablement le seul à ouvrir certaines perspectives aux PMA. Dans l’optique de ce scénario, le groupe aurait avantage à formuler ses priorités de manière proactive, au lieu d’être simplement réactif. Certes, celles-ci ont déjà été formulées auparavant, mais elles s’inscrivaient alors dans l’approche générale du PDD. Après Nairobi, il pourrait être utile de revisiter ces propositions de longue date des PMA, en se concentrant sur les préoccupations sous-jacentes auxquelles elles prétendent répondre puis de concevoir des stratégies spécifiques pour les promouvoir. Il est probable que des questions telles que la sécurité alimentaire, le traitement spécial et différencié, les subventions à la pêche ou les obstacles non-tarifaires continueront de figurer parmi ces priorités, mais une telle réévaluation ne devrait pas s’arrêter à la structure actuelle du PDD.

Du point de vue du développement, la principale considération devrait être avant tout de savoir si une question – qu’elle soit « nouvelle » ou « ancienne » – peut aider les PMA à surmonter leurs handicaps structurels. Inversement, les PMA ont intérêt à examiner minutieusement les propositions avancées par d’autre membres, soit en tant que telles, soit comme possible monnaie d’échange, en gardant à l’esprit le fait que les règles commerciales de demain sur nombre de ces questions seront de plus en plus élaborées à l’extérieur de l’OMC où les PMA ne sont pas représentés. Sur la base de cette analyse, les PMA pourraient s’engager dans des discussions informelles avec d’autres membres de l’OMC, tâter le terrain et trouver des partisans potentiels. Ce n’est qu’après cela que les préoccupations relatives au format et à la configuration des négociations devraient entrer en jeu.

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