Quel rôle pour la politique commerciale dans la mise en œuvre du Programme 2030 ?

26 Octobre 2016

Comment le cadre des ODD aborde-t-il la question du commerce et en quoi reformer la gouvernance commerciale internationale pourrait contribuer à la réalisation des objectifs et des cibles du Programme de développement durable à l’horizon de 2030 ?

 

En septembre 2015, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté le Programme de développement durable à l’horizon 2030, qui comprend 17 Objectifs de développement durable (ODD) accompagnés de 169 cibles et d’engagements pris dans le cadre du Plan d’action d’Addis-Abeba (PAAA). Ces objectifs et cibles couvrent un large éventail de sujets, allant de la réduction de la pauvreté et de la sécurité alimentaire aux ressources naturelles et aux énergies propres. Ils intègrent pour la première fois les aspects économiques, sociaux et environnementaux du développement durable et reconnaissent leur interdépendance. Le niveau élevé d’ambition et le caractère universel de ce programme devrait guider l’action des gouvernements et du secteur privé pendant les quinze prochaines années.

Toutefois, à l’heure de la mise en œuvre, générer des ressources suffisantes pour réaliser ces objectifs ambitieux représente un défi majeur. En l’absence de nouveaux engagements financiers spécifiques, le commerce international pourrait jouer un rôle essentiel dans la réalisation de ces objectifs notamment en favorisant la croissance et une transformation structurelle. Le Programme 2030 reflète largement ce point de vue en reconnaissant que le commerce, lorsqu’il est réglementé de manière appropriée, peut contribuer au développement durable. En ce sens, il n’est pas considéré comme une fin en soi, mais plutôt comme un moyen de soutenir la mise en œuvre d’autres cibles des ODD. De la même manière, le rôle de l’OMC en sa qualité d’institution centrale de la gouvernance du commerce international est mis en avant. Le PAAA appelle même le conseil général de l’organisation à « examiner la manière dont l’OMC peut contribuer au développement durable ».

Comment le cadre des ODD aborde-t-il la question du commerce ?

Les ODD comprennent diverses références directes ou indirectes au commerce. Celles-ci peuvent se classer en trois grandes catégories.

Un premier ensemble de références se rapporte aux cadres de gouvernance commerciale. Elles soulignent la nécessité de promouvoir un système commercial multilatéral universel, ouvert, équitable, fondé sur des règles et non discriminatoire, ainsi que de conclure les négociations du Cycle de Doha (17.10). Elles rappellent également la nécessité d’appliquer le principe du traitement spécial et différencié (10.a) et de profiter des flexibilités offertes par l’OMC dans des domaines tels que les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent le commerce (ADPIC) ou la santé publique (3.b). Le PAAA va plus loin et souligne l’importance de l’intégration régionale et des accords commerciaux régionaux (ACR) dans la promotion d’une croissance inclusive, tout en appelant dans le même temps à une plus grande cohérence entre, d’une part, les accords bilatéraux et régionaux en matière de commerce et d’investissement, et d’autre part, les règles de l’OMC (par. 87).

Un second groupe englobe une série de cibles et d’actions faisant directement référence au commerce et à la politique commerciale. Celles-ci comprennent notamment l’accroissement de l’aide pour le commerce et le renforcement des capacités (8.a), l’offre d’un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC) pour les pays les moins avancés (PMA) (17.12), ou encore le doublement de la part des PMA dans les exportations mondiales d’ici 2020 (17.11). Au-delà de ces mesures et objectifs transversaux, le cadre contient également des mesures propres à certains secteurs, comme par exemple la nécessité de corriger et prévenir les restrictions et distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux (2.b), l’interdiction de certaines formes de subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche (14.6) et la nécessité de garantir un accès aux marchés aux entreprises de pêche artisanale à petite échelle (« petits pêcheurs ») (14.b) ou de rationaliser les subventions aux combustibles fossiles qui sont source de gaspillage, en éliminant les distorsions du marché (12.c). Enfin, le programme envisage une série de cas dans lesquels le commerce devrait être interdit ou restreint, comme le reflètent les cibles relatives au commerce illégal de minéraux ou aux efforts de lutte contre le trafic de déchets dangereux ou d’espèces protégées.

Le troisième groupe, enfin, se rapporte à certaines références indirectes. Le commerce n’y est pas mentionné explicitement, mais contribuerait directement à la réalisation de certaines cibles ou certains objectifs. Cette catégorie est probablement la plus large, car la plupart des ODD, si ce n’est la totalité d’entre eux, se rattachent au commerce d’une manière ou d’une autre. Parmi ces cibles figure par exemple la nécessité de garantir un partage juste et équitable des bénéfices résultant de l’utilisation des ressources génétiques, un sujet qui relève directement des droits de la propriété intellectuelle dans le cadre de l’Accord sur les ADPIC (15.6). Les pratiques durables dans le cadre de la passation des marchés publics, évoquées dans la cible 12.7, se rattachent de la même manière aux accords sur les marchés publics. Le commerce des services sera essentiel pour élargir l’accès aux services bancaires et financiers et aux services d’assurance (8.10). Le commerce des biens, services et technologies liés à l’environnement jouera également un rôle crucial pour promouvoir l’accès aux énergies propres (7.a et 9.4) et améliorer la résilience face aux conséquences des changements climatiques (13.1). Enfin, les références à l’intégration aux chaînes de valeur et à la diversification des marchés (9.3 ou 2.3), à la diffusion de la technologie (8.2) ou aux infrastructures transfrontalières (9.1) sont bien sûr étroitement liées au commerce, à la politique commerciale ou à l’assistance technique liée au commerce.

 

Quelle est la pertinence de ces engagements?

Comme cela se produit souvent lors de la négociation de programmes d’action transversaux, certains engagements reprennent une formulation déjà convenue dans le cadre d’autres forums internationaux. Les références au commerce, et notamment celles de la deuxième catégorie, reflètent ainsi largement des décisions antérieures de l’OMC, des déclarations ministérielles ou d’autres engagements internationaux, tels que ceux du Programme d’action d’Istanbul en faveur des PMA, et peuvent donc sembler peu innovantes. On peut également regretter une certaine idée du commerce tournée vers le passé, comme l’illustre la quasi-absence de références au commerce numérique, à la facilitation des échanges ou à l’intégration étroite des biens, services, investissements et technologies dans le contexte des réseaux internationaux de production et des chaînes de valeur mondiales. L’absence de référence au commerce des services comme moyen de générer de la valeur ajoutée, d’améliorer la connectivité et de renforcer la productivité (au moyen par exemple de l’éduction, de la santé ou de l’assainissement) est à cet égard particulièrement frappante.

Malgré ces réserves, les cibles liées au commerce des ODD restent cruciales pour au moins deux raisons. En premier lieu, les dernières années ont vu une montée du protectionnisme sur fond de ralentissement du commerce, une situation qui semble affecter particulièrement les PMA selon les statistiques disponibles. D’après un récent rapport du secrétariat de l’OMC, pas moins de 154 nouvelles mesures de restriction du commerce ont été appliquées entre mi-octobre 2015 et mi-mai 2016, soit 22 nouvelles mesures par mois, la moyenne mensuelle la plus élevée observée depuis 2011[1]. Dans ce contexte, la vision relativement équilibrée et globalement positive du rôle du commerce dans le développement durable qui ressort des ODD offre une puissante alternative face à la rhétorique anti-commerce qui a cours en ce moment non seulement aux États-Unis, mais également de plus en plus en Europe.

En second lieu, bien que des engagements similaires aient été pris dans d’autres forums, les réponses mondiales aux défis auxquels ils essaient de répondre ne se sont souvent pas concrétisées. Dans plusieurs cas, les événements ou changements politiques récents ont même accru l’urgence d’actualiser les règles commerciales existantes ou d’en élaborer de nouvelles. Dans l’agriculture par exemple, l’augmentation substantielle du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges au sein de certaines grandes économies émergentes et la résurgence de ces instruments aux États-Unis et en Europe font ressortir la nécessité d’actualiser les règles relatives aux subventions agricoles. Au cours des cinq dernières années, les prix de plusieurs produits de base agricoles ont connu une baisse continue depuis les pics enregistrés en 2011. Avec des prix alimentaires à leur plus bas niveau depuis 2006, les gouvernements subissent une pression croissante pour accroître les protections tarifaires ou apporter une aide publique en vue de garantir des prix rémunérateurs et de soutenir le revenu agricole au niveau national. Ces politiques protectionnistes risquent en retour de faire baisser encore plus les prix internationaux et d’affecter la subsistance et les perspectives de développement des agriculteurs dans les pays de plus petite taille, qui ne peuvent rivaliser avec les moyens financiers des grands acteurs agricoles.

De même, la vague de différends commerciaux autour des énergies renouvelables telles que le solaire ou l’éolien a amené les écologistes à s’interroger sur l’adéquation des règles existantes en matière de contenu local ou de mesures antidumping. Enfin, les externalités négatives croissantes associées aux subventions dans les domaines de la pêche ou des carburants fossiles font ressortir les limites des disciplines internationales existantes en matière de subventions.

Comment contribuer à la réalisation des ODD par des réformes de la gouvernance commerciale ?

Malgré l’accent mis sur le système commercial multilatéral en tant que moyen de mise en œuvre, plusieurs membres de l’OMC, et non des moindres, semblent s’être désintéressés des négociations multilatérales au cours des dernières années. Depuis 2008, beaucoup d’entre eux ont exploré d’autres voies pour promouvoir leurs intérêts commerciaux, notamment dans le cadre d’accords dits « méga-régionaux » tels que l’accord de libre-échange entre les États-Unis et le Japon, le Partenariat transpacifique (TPP) ou le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) entre les États-Unis et l’UE. Pourtant, l’idée selon laquelle ces méga-accords peuvent offrir une alternative viable aux négociations multilatérales est de plus en plus remise en cause. À l’heure actuelle, des incertitudes majeures planent sur les perspectives de ratification du TPP aux États-Unis et l’opposition politique au TTIP se développe rapidement en France et en Allemagne.

En revanche, le succès des deux dernières conférences ministérielles de l’OMC à Nairobi et à Bali, avec la conclusion de nouveaux accords dans des domaines tels que la facilitation des échanges, semble indiquer que des progrès sont possibles au niveau multilatéral, y compris sur des aspects relevant directement du cadre des ODD, comme par exemple les subventions agricoles à l’exportation. S’ils s’appuient sur ces progrès, les membres de l’OMC ont l’opportunité de faire des avancées sur certains éléments cruciaux du Programme de développement durable à l’horizon 2030 en avançant pas à pas au niveau multilatéral. Le cadre des ODD contient indéniablement des mandats de négociation précis et des échéances claires dans un certain nombre de domaines, dont notamment le soutien interne à l’agriculture, les subventions à la pêche, l’accès FDSC pour les PMA et, pourquoi pas, les subventions aux carburants fossiles, bien que certains puissent considérer que ces mandats de négociation sortent de la juridiction de l’OMC.

Au-delà de l’OMC, la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 pourrait envisager des approches alternatives que ce soit au niveau régional ou plurilatéral. Même si certains craignent que ces approches puissent fragmenter encore plus le système commercial international et qu’elles soient source de discrimination à l’encontre des pays tiers, elles offrent des opportunités évidentes pour répondre à certains des défis évoqués plus haut. Malgré une portée qui reste à ce jour limitée, l’accord plurilatéral sur les biens environnementaux pourrait ouvrir la voie à de futurs accords de coopération dans le domaine des énergies propres. Le TPP offre une base novatrice pour des disciplines spécifiques concernant certaines subventions à la pêche, qui pourraient être adoptées ultérieurement par d’autres pays. D’autres accords commerciaux régionaux contiennent des approches innovantes en matière de lutte contre l’exploitation forestière illégale. Enfin, le G20 offre un forum où les grandes économies pourraient prendre des engagements de réduction des subventions aux carburants fossiles, préparant ainsi le terrain pour les autres. Si elles sont conçues de manière inclusive, de telles initiatives pourraient former la base d’une coopération future avec un nombre plus large de pays. Le système commercial multilatéral pourrait en fin de compte permettre de « multilatéraliser » ces innovations lorsqu’une masse critique de pays y aura souscrit.

ICTSD a récemment publié une étude plus détaillée sur le rôle du commerce dans le Programme 2030, intitulée "Trade in Transforming Our World: Options for Follow-up and Review of the Trade-related Elements of the 2030 Agenda for Sustainable Development", ainsi qu'une série de documents de réflexion sur certains aspects particuliers de cette question, y compris en matière de sécurité alimentaire, de réduction de la pauvreté, et d'égalité entre les sexes. D'autres documents de réflexion abordant les aspects du changement climatique, de la santé et des ressources naturelles sont également prévus.


Auteur : Christophe Bellmann, Chargé de recherches au sein de l’International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD). 


[1] Voir : WT/TPR/OV/W/10, OMC, 4 juillet 2016

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