Quelle régulation de la politique d'investissement en Afrique?

29 Juin 2016

La problématique de la libéralisation des investissements est une question qui mérite toute l’attention des pays africains. Quelle approche devraient-ils adopter dans ce domaine ?

Il est généralement admis qu'en matière d'investissement, il n'y a pas de démarche absolue, définitivement consacrée, qui serait valable et opératoire en tous lieux. C'est la relativité des situations économiques qui détermine la conduite à tenir dans le choix des modèles et politiques d'investissement. Autrement dit, chaque pays doit choisir sa voie en fonction de ses propres forces et faiblesses ainsi que du contexte régional et international dans lequel il agit. Ces dernières années, la problématique de la libéralisation des investissements est revenue au devant de la scène, surtout dans les pays du Sud, et en particulier ceux d'Afrique. Depuis les années 2000, de nombreux pays africains ont réalisé des progrès remarquables en termes de développement. Cette tendance devrait se poursuivre car elle est portée à la fois par les progrès intérieurs dans la maitrise de l'environnement macroéconomique et la croissance des flux d'investissement entrant sur le continent.

Face à la panoplie des options qui s'offrent à eux pour mettre en place un dispositif de régulation de l'investissement adapté à leurs besoins de développement, les pays africains ont souvent du mal à choisir une démarche cohérente. Nombre d'entre eux finissent par adopter des visions imposées de l'extérieur, soit par les partenaires bilatéraux au développement, soit par les institutions financières internationales ou encore par les partenaires commerciaux dans le cadre d'accords régionaux de libre-échange.
 

Faut-il inclure l'investissement dans les accords commerciaux?

La réponse à cette question peut paraître évidente, mais elle ne l'est pas. Au niveau multilatéral, la question est déjà tranchée. Beaucoup de pays en développement, y compris les pays africains, ont rejeté en bloc les thèmes de Singapour au motif que l'inclusion de ces sujets dans les accords commerciaux réduirait leur marge de manœuvre politique et leur pouvoir d'agir sur les leviers de leurs politiques de développement.

Il faut cependant préciser que tous les pays africains n'ont pas la même position sur la question. Certains estiment que l'investissement a un potentiel de développement dans le cadre des accords commerciaux. Ils pensent qu’un accord sur l’investissement qui augmente et protège les droits des investisseurs va accroître l’investissement direct à l’étranger (IDE) en incitant ces derniers à s’installer dans les pays qui mettent en œuvre de telles politiques. La protection que les accords confèrent aux investisseurs stimulerait tout à la fois l’investissement national et calmerait les inquiétudes des investisseurs étrangers.

Mais ces arguments ne semblent pas avoir une force suffisante pour apaiser les préoccupations de ceux qui estiment que l’investissement n’a pas sa place dans un accord de libre-échange purement commercial, surtout si celui-ci est un accord commercial mixte incluant des pays développés et des pays en développement, comme les accords de partenariat économique (APE). Par souci de cohérence avec leurs engagements multilatéraux, certaines régions négociant un APE n'ont pas souhaité inclure l'investissement et d'autres thèmes de Singapour dans cet accord. Invoquant un principe de prudence, une région comme l'Afrique de l'Ouest a fait le choix de mettre l'investissement dans une clause de « rendez-vous » pour une négociation ultérieure. Les négociateurs ouest africains, comme ceux d'autres régions, ont mis en avant le fait qu'ils n'ont qu'une faible maîtrise de ces questions qui, de toute évidence, ne peuvent faire l'objet d'une libéralisation similaire à celle des marchandises.


Les traités bilatéraux d'investissement sont-ils la solution?

Certains estiment que les traités bilatéraux d'investissement (TBI) sont des cadres appropriés pour la libéralisation de l'investissement. L'existence de milliers de TBI a souvent été mise en avant pour tenter de justifier une corrélation positive entre des réglementations plus ou moins libérales en faveur des investisseurs et l'augmentation des flux d'investissement, notamment des IDE. Il y a certes une croissance des investissements en Afrique, mais son lien potentiel avec les TBI n'est pas documenté. Selon l’économiste Joseph Stiglitz, il n’existe d’ailleurs pas de preuve que la signature des traités bilatéraux ait accru les flux d’investissement. La CNUCED est arrivée à la même conclusion au début des années 2000, en montrant qu'il n'y a pas de corrélation directe entre les TBI et le niveau d’IDE dans les pays hôtes.

L'idée selon laquelle les TBI ou les accords commerciaux incluant l'investissement seraient une condition sine qua non pour attirer les investisseurs, puisqu'ils mettent ces derniers à l’abri de certaines pratiques gouvernementales comme par exemple la nationalisation des investissements étrangers ou les changements dans la structure du capital des entreprises étrangères, ne résiste pas à l'analyse. Pour cause, ces traités ne sont pas les seuls instruments qui peuvent garantir les droits des investisseurs. Au niveau international, on peut citer des institutions dont la mission est de préserver les investisseurs de tout risque de confiscations, notamment l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) qui est un organe du groupe de la Banque mondiale. De plus, chose notable, la plupart des pays ont déjà intégré dans leur réglementation des investissements des dispositifs qui leur ôtent, dans une large palette de situations, la possibilité d’opérer de telles confiscations ou nationalisation.


De la nécessité d'une réglementation régionale

La réalité économique est aujourd’hui telle que chaque pays est plus ou moins obligé de trouver un équilibre, dans sa réglementation, entre des dispositions susceptibles d’attirer des investisseurs et d’autres visant à protéger les citoyens des effets négatifs potentiels de ces investissements. Mais la concurrence que se mènent quelques fois les pays, y compris ceux d'une même région, a engendré partout le risque d'un nivellement par le bas et d'une surenchère laxiste dans la suppression des mesures restrictives aux investissements, même lorsque ces restrictions sont nécessaires pour des raisons sociales, environnementales ou économiques. Dans un contexte où ces États ont souvent de faibles capacités de prospective et d’analyse des coûts et bénéfices, et qu'ils sont très vulnérables à la corruption, on peut bien mesurer le risque qui pèse sur eux lorsqu'ils ne fixent pas un minimum de remparts de protection face à des multinationales aux capacités et à la puissance financière considérables.

Face à cette réalité, le renforcement des communautés économiques régionales apparait comme un levier important pour minimiser les risques inhérents à ces politiques et maximiser leurs potentiels bénéfices. En Afrique de l'Ouest, comme dans les autres régions africaines, il est particulièrement important de réaliser un minimum d'intégration régionale à travers la mise en place d'une politique réglementaire commune en cohérence avec les politiques sectorielles régionales dans les domaines de l'agriculture, des services, de la concurrence, des marchés publics, du commerce et de l'industrie, etc.

Pour une région qui aspire à l'intégration et qui fonde sur la réalisation de cette intégration toute sa stratégie de développement, la mise sur pied d'une politique régionale d'investissement devient un impératif. Les efforts consentis pour mettre en place un cadre de politique d'investissement au sein de la CEDEAO sont certes louables, mais ils restent jusque-là très en deçà des besoins.

L’expérience historique a montré que les régimes nationaux ou régionaux spécifiques de libéralisation et d'ouverture progressive sont beaucoup plus sensibles aux priorités de développement que les politiques et traités à « taille standard » inspirés de l'extérieur.

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