Quelles solutions pour sortir les APE de l’enlisement ?

11 Mars 2013

En dépit de la grande ambition attachée aux accords de partenariat économique entre pays africains et l'Union européenne, dix ans n'ont pas suffi aux négociateurs pour rétablir la confiance et l'engagement nécessaires à leur conclusion.

En Europe comme dans les régions ACP, à part les Caraïbes, les négociateurs semblent manquer d'idées nouvelles pour trouver des solutions satisfaisantes aux difficultés que  rencontrent les parties dans les négociations de l'Accord de partenariat économique (APE). Alors que les négociations rentrent dans leur dixième année, la plupart des prévisions affichées au départ ont été démenties.

Hormis les Caraïbes, aucune autre région ACP n'a signé un APE complet. De toutes les régions africaines, seule la Communauté de l'Afrique de l'Est (CAE) a paraphé un APE régional. A titre individuel, 11 pays ont soit signé soit paraphé un APE intérimaire qu'ils n'ont pas encore mis en œuvre. En fin, une trentaine de pays n'a ni signé ni paraphé un accord.

Il faut bien analyser cette situation pour voir les raisons explicites ou diffuses qui expliquent le peu d'empressement montré par les régions africaines à aller vers un APE régional. Trois paramètres au moins me paraissent devoir être pris en compte : la configuration économique des régions et la grande difficulté des Etats à s'entendre sur les intérêts communs ; la nature, quelque fois agressive, de certaines demandes européennes ; et enfin l'évolution du partenariat Europe-Afrique dans le contexte des mutations géopolitiques mondiales.

Commençons par la composition des régions. Toutes les régions africaines négociant un APE avec l'UE sont composées, au moins, par deux catégories de pays : des pays les moins avancés (PMA) et des pays en développement. Certaines de ces régions, comme l'Afrique de l'Ouest, sont majoritairement composées de PMA.  Or, du fait des flexibilités et avantages dont ils bénéficient déjà, y compris vis-à-vis de l'UE à travers le régime « Tout sauf les armes » (TSA), les PMA ne voient pas un grand intérêt à aller vers un APE qui ne leur offrirait pas plus d'accès au marché, mais les soumettrait en retour à l'obligation d'une ouverture substantielle, dans un délai probablement trop court pour eux. Je sais bien, comme le disent certains, que l'APE a un avantage sur le régime « tout sauf les armes » en ce sens qu'il donnerait aux préférences commerciales un contenu juridique ; ce que ne fait pas le TSA. Mais cet argument ne semble pas suffire aux PMA. Pour eux, un APE les obligerait à ouvrir leur marché à l'Europe, en renonçant ainsi à d'importantes recettes fiscales et en risquant une déstructuration de leurs secteurs de production que pourrait difficilement compenser l'argent reçu de l'Europe . Comme le disait le Président Wade en 2007, « l'allocation de sommes d'argent ne compense pas des déséquilibres structurels durables. Entre des mesures pour protéger mon économie d'une concurrence destructrice et une somme d'argent, je préfère les mesures de protection ! L'argent se dépense si vite, et après ? »

Le second élément qu'il me parait utile de prendre en compte dans l'analyse des  raisons du blocage des APE concerne les questions traitées dans les négociations et les positions et demandes exprimées par les deux parties. Si chaque région africaine a quelques besoins spécifiques sur lesquels elle attend une réponse particulière de l'UE, il semble que les divergences et questions contentieuses soient presque identiques entre les régions. Ces divergences portent sur l'interprétation de l'article XXIV du GATT pour déterminer le rythme et la portée du démantèlement tarifaire dans le cadre de l'APE ; l'inclusion ou non de la Clause Nation la plus Favorisée (NPF) dans l'APE, le traitement des taxes à l'exportation ; et les mesures d'accompagnement communément appelées programme de développement, entre autres.

Sur l'accès au marché, par exemple, l'UE a déjà des acquis qui lui servent de référence. L'APE du CARIFORUM et les accords intérimaires signés ou paraphés ont tous des taux de libéralisation de 80% ou plus sur un délai de 15 ans. Sous ce regard, on verrait difficilement l'UE accorder un niveau d'ouverture plus bas à une région quelconque. Car ceci créerai un précédent que d'autres régions pourraient invoquer pour refuser une ouverture plus grande, n'étant pas tout à fait sûres de l'intérêt d'une libéralisation large vis-à-vis de l'UE. Une région comme l'Afrique de l'Ouest, qui a défendu depuis 2009 une offre d'accès au marché de 70%, pourrait peut-être augmenter celle-ci si les Etats membres de la CEDEAO acceptent de valider les orientations proposées par la réunion des experts ouest africains tenue à Accra du 20 au 22 février 2013. Mais quel que soit le scénario, on voit difficilement l'Afrique de l'Ouest atteindre une ouverture de 80% sur 15 ans comme l'exige l'UE.

L'inclusion de la Clause NPF dans l'APE a le même effet de blocage sur les négociations. Avançant l'argument selon lequel son insertion dans l'accord pourrait contrecarrer leurs efforts pour le développement des échanges Sud-Sud, les régions africaines ont dans leur ensemble rejeté cette clause. Certaines régions, pour rechercher un compromis, ont offert de l'inclure dans l'accord, mais sans l'étendre aux « partenaires commerciaux majeurs », dont la Chine, l'Inde, le Brésil, etc. comme le souhaite l'UE. Ils s'engageraient ainsi à étendre à l'UE tout traitement commercial plus favorable accordé à un autre pays développé.

Et ceci nous amène au troisième élément qu'il me parait utile de prendre en compte. Le continent ne ressemble que très peu à ce qu'elle fut il y a vingt ans ou plus. L'économie du continent se diversifie. Les pays se réindustrialisent, lentement certes, mais sûrement. Le continent devient un attrait pour les investissements et la forte demande mondiale en matière matières premières a impacté positivement sur l'économie africaine qui, en dépit de la crise, reste encore debout et peut même espérer une relance rapide avec un taux de croissance de l'ordre de  5%  et plus entre 2011 et 2013, contre 4.5% en 2010 et 2.5% en 2009.

L'Afrique devient un enjeu économique et commercial pour les grandes puissances commerciales. Elles y mènent une guerre commerciale larvée pour prendre pieds sur le continent ou pour y consolider des positions déjà acquises. L'Afrique a peut-être compris qu'une telle évolution pourrait lui être profitable si elle se dote des bonnes politiques, des bonnes stratégies et des partenariats appropriés. L'émergence de puissances commerciales alternatives du Sud a agrandi les marges de manœuvre politiques de l'Afrique. Ceci pourrait expliquer la démarche prudentielle des pays et régions africains. Pourquoi rentrer dans un accord de libre-échange avec un partenaire dont les parts ne cessent de baisser au détriment de ceux qui sont en constante évolution ?

Telle est peut-être la question que de nombreux dirigeants africains se posent, sans nécessairement l'exprimer ouvertement. Et ils ne manquent pas d'arguments : en prenant l'exemple de l'Afrique de l'Ouest, on se rend compte qu'en 35 ans, le commerce entre cette région et l'Europe a chuté de 75% à 32%, importations comme exportations. Cette décroissance s'est faite plus ou moins dans les mêmes proportions dans les autres régions africaines. Au moment où la chute du commerce entre l'Afrique et l'Europe s'accentue, paraissant de plus en plus comme une donnée de structure, le commerce entre l'Afrique et les pays émergents et d'autres pays du Sud ne cesse de croître. Le commerce Sino-africain en est le révélateur emblématique. Entre 2006 et 2012, les échanges commerciaux entre la Chine et l'Afrique sont passés de 55 à 136 Milliards de dollars.

A la lumière de toutes ces considérations, il est raisonnable de penser que les solutions qui peuvent permettre de lever les divergences ne sont plus techniques. Elles doivent être politiques. Les orientations données par les Chefs d'Etat ACP lors de leur dernier sommet tenu à Sipopo en Guinée Equatoriale pourraient peut-être, si elles sont suivies, permettre de réduire les questions conflictuelles :

-          (1) « à chaque fois que le potentiel des discussions au niveau technique sur les questions en instance est épuisé, les questions n'ayant pas de lien avec la compatibilité avec les règles de l'OMC soient exclues des négociations » ;

-          (2) « accorder aux régions dont la majorité des membres sont des PMA un statut équivalent à celui des PMA (...) » ;

-          (3) «  intégration de mesures d'atténuation telles  que des seuils de référence, un suivi, une modulation ou un réaménagement des listes d'engagements, ainsi que des mesures d'accompagnement dans le processus des APE » ;

-          (4) «  mise en place un panel de haut niveau chargé de s'approprier ce dossier et d'apporter aux négociations l'impulsion politique qui permettra de trouver des solutions aux questions litigieuses dont la non résolution a conduit à l'enlisement du processus de négociation. »

Le panel de haut niveau appuyé par sept Experts provenant de chacune des configurations APE, sera composé de six Chefs d'Etat et de Gouvernement, à savoir un pour l'Union Africaine, un pour le CARIFORUM, un pour les Etats ACP du Forum du Pacifique et les trois membres de la Troïka de l'Union européenne.

A. Wade «  Europe-Afrique : la coopération en panne », 2007

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