Quels regards de l'Afrique sur les méga-accords commerciaux régionaux?

9 Octobre 2014

Alors que partout dans le monde les analystes et les acteurs du commerce international s'intéressent aux impacts des méga-accords commerciaux régionaux entre grandes puissances sur le système commercial multilatéral, en Afrique ce débat n'est traité qu'en pointillé et ses enjeux semblent encore très éloignés des préoccupations quotidiennes. Pourtant, sans un regard lucide et proactif sur ces phénomènes nouveaux aux enjeux multiformes, les pays africains pourraient bien, encore une fois, rater l'occasion de se préparer à affronter des défis qui ne les épargneront sûrement pas.

De l'inertie de l'OMC à l'émergence des méga-accords commerciaux régionaux

Face à l'inertie de l'OMC et ses limites pour s'adapter aux mutations globales et trouver le moyen de sortir le multilatéralisme de l'impasse, de nombreux pays se sont tournés vers les accords commerciaux régionaux (ACR) pour soutenir leurs ambitions commerciales. On estime que la conclusion de ces accords a été parmi les phénomènes les plus marquants du commerce mondial ces dernières décennies, en dehors de la fulgurante croissance de ce dernier. De moins d'une vingtaine d'accords en 1960, les ACR sont passés à plus de 300 en 2011. Chacun de ces accords est un système complexe de droits et d'obligations qui se juxtaposent et se chevauchent sans forcément s'arrimer au système commercial multilatéral. Ils édictent de nouvelles règles commerciales et imposent de nouvelles normes, y compris non tarifaires, qui façonnent progressivement le visage du commerce mondial de demain.

Les accords commerciaux régionaux ont pris des formes variés, tant en ce qui concerne leur  portée que le rythme de la mise en œuvre des engagements qu'ils contiennent. Mais on assiste depuis quelques années à l'apparition d'accords d'un autre type: les méga-accords commerciaux régionaux. Ils ne ressemblent en rien à ce qu'on a connu jusqu'ici.

Je me limiterai dans cette réflexion aux deux plus grands méga-accords en négociation et qui peuvent toucher directement ou indirectement les pays africains: le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) et le Partenariat transpacifique (TPP).

L'Union européenne (UE) et les Etats-Unis ont lancé les négociations sur le PTCI le 17 juin 2013 au sommet du Groupe des huit (G8) à Lough Erne, Irlande du Nord. Une fois conclu, cet accord créera une zone de libre échange entre les deux parties contractantes qui représentent près de 50 pourcent du PIB mondial et environ 30 pourcent du commerce.  Des études indiquent que l’UE pourrait retirer de cet accord un bénéfice de €119 milliards par an, soit l’équivalent d’un bonus de €545 en moyenne par ménage de l’Union tandis que l'économie américaine pourrait en retirer un gain de €95 milliards supplémentaires par an, soit €655 par famille américaine.

Le TPP est de plus petite portée. Mais son impact sera tout aussi important. Il comprend actuellement douze pays à travers le Pacifique. Les négociations ont démarré autour de  l’Australie, le Brunei Darussalam, le Chili, les Etats-Unis, la Malaisie, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour et le Vietnam. Ces pays ont été rejoints par le Canada et le Mexique, et plus récemment par le Japon, la troisième plus grande économie mondiale. La Corée du Sud et les Philippines ont exprimé leur intérêt à se joindre à ce groupe. Ensemble, ces pays représentent 40 pourcent du PIB mondial et 26 pourcent du commerce mondial.

Nul ne peut préjuger de l'incidence de ces accords, qui sera certainement multiforme, sur la gouvernance du commerce mondial. Mais on peut d'ores et déjà tenter de les analyser pour mieux comprendre les logiques qui les sous-tendent.

Les méga-accords commerciaux régionaux ne bouleverseront pas seulement l'équilibre des rapports de force à l'OMC. Ils auront aussi une incidence décisive sur l'économie politique et la gouvernance du commerce mondial. Aucune région du monde ne devrait être épargnée par l'impact de ces accords. Les engagements que les parties à ces accords souscrivent et la portée des concessions qu'ils s'accordent mutuellement devraient être, de l'avis général, la base d'un système multipolaire qui se dessine et qui devrait être de loin plus ambitieux en termes de régulation et d'ouverture. Ces deux méga-accords commerciaux établiront de facto des nouveaux standards mondiaux et déplaceront les lignes des règles commerciales à des niveaux auxquels il faudra s'ajuster.

Jeux d'influence et géopolitique du commerce

La logique géopolitique qui sous-tend ces accords doit aussi être une source d'intérêt pour les pays africains. De nombreux observateurs affirment que l'engagement de l'Europe et des Etats-Unis à travers le PTCI et le TPP découle moins de préoccupations commerciales stricto sensu que d'une stratégie d'endiguement de la montée en puissance des pays émergents qui afficheraient une volonté, toute aussi affirmée, de s'accaparer du leadership du commerce mondial. Le discours prononcé par le Président Obama à l'ouverture des négociations du PTCI semble fixer son intérêt bien au-delà du commerce:" l’Amérique et l’Europe peuvent forger une alliance économique aussi forte que nos alliances diplomatique et sécuritaire..."

L'influence croissante des BRICS sur l'économie mondiale ne pouvait pas laisser les puissances occidentales imperturbables. Entre 2000 et 2012, les échanges commerciaux de la Chine ont augmenté de 715 pourcent faisant du pays le plus grand exportateur et le deuxième importateur au monde. Sa part dans le commerce mondial est passée de 1 pourcent en 1980 à plus de 10 pourcent en 2011. La fulgurance de cette expansion a bien sûr un prix. La Chine fait face à de nombreuses plaintes à l'OMC. Sur les 31 cas en suspens qui la concernent, 15 ont été initiés par les États-Unis et 7 par UE.

Il est donc fort probable que la Chine fera encore de plus en plus face à des restrictions commerciales de la part des Etats-Unis et de l'UE surtout lorsque les deux méga-accords régionaux en négociation seront conclus. L'une des stratégies chinoises pourrait être de chercher à s’intégrer dans le TPP pour déjouer ce qui semble être un piège à son encontre. Mais cette hypothèse paraît pour le moment improbable car on voit mal les Etats-Unis offrir à la Chine, presque sur un plateau d'argent, les avantages qu'ils pourraient récolter du partenariat avec les voisins asiatiques de la Chine.  

Une autre stratégie de la Chine pourrait consister à organiser autour d'elle, à court ou moyen terme, des accords commerciaux régionaux avec différentes régions du monde, dont l'Afrique, en mettant en avant la remarquable croissance de ses importations de matières premières africaines, ses investissements sur le continent africain ou son aide au développement. Les pays et régions africains devraient donc se préparer à cette éventualité même s'il faut reconnaître qu'une demande chinoise d'un accord de libre-échange serait prise avec la plus grande précaution par les pays africains qui subissent déjà de plein fouet les effets de la concurrence chinoise.

Les pays émergents voient la stratégie européenne consistant à multiplier les ACR dans le monde comme une volonté d'endiguer leur progression. Et certains n'hésitent pas à considérer les accords de partenariat économique (APE) comme l'une des facettes de cette stratégie globale européenne en Afrique.

Réactions des autres partenaires

Les pays et régions africains ne semblent pas encore être préoccupés par la réaction de leurs autres partenaires commerciaux une fois les APE entre l'UE et les cinq régions africaines (ouest, centre, est, sud ainsi qu’est et sud) conclus et mis en œuvre.

Le premier partenaire dont il faut prévoir la réaction est les Etats-Unis. Washington accorde un accès préférentiel au marché américain sans obligation de réciprocité à une quarantaine de pays africains dans le cadre de l'African Growth and Opportunity Act (AGOA). Jusqu'ici les Etats-Unis n'ont demandé aucune réciprocité commerciale directement attachée à l'AGOA. Cela pourrait changer. Si les régions africaines sont en mesure d'ouvrir entre 75 pourcent et 80 pourcent de leur commerce à l'UE dans les 20 ans à venir, les Etats-Unis pourraient aussi exiger la même faveur en contrepartie de l'AGOA.  Dans cette hypothèse, les pays africains pourraient difficilement utiliser le prétexte de l'impréparation. Entre autres arguments, les Etats-Unis pourraient invoquer l'existence de leur accord de libre-échange avec le Maroc, entré en vigueur en janvier en 2006.

La Chine, suivie peut-être de l'Inde, du Brésil et de la Turquie pourraient s'inscrire dans le même sillage. Les trois premiers nommés savent déjà qu'ils ne pourront avoir aucun avantage commercial plus favorable que ce que l'UE tient déjà sur les marchés africains du fait de la cause de la Clause de la Nation la plus favorisée (NPF) incorporée dans ses accords. En 2008, le Brésil avait vivement réagit à l'OMC contre l'inclusion de la clause NPF dans les APE, avançant l'argument selon lequel cette clause serait à la fois une entrave au commerce Sud-Sud et un facteur de violation de la clause d'habilitation.

Les pays africains ne manquent pas d'atouts pour s'adapter à leur nouvelle situation. Il ressort de nombreuses analyses que l'un des meilleurs atouts de l'Afrique pour faire face aux dynamiques exogènes qui peuvent influencer son évolution est le renforcement de son intégration économique à travers le commerce intra-régional et intra-africain.

Mais dans ce domaine l'Afrique semble avoir pris un mauvais départ. La division du continent en cinq blocs régionaux négociant chacun un APE différent avec l'UE n'est pas pour faciliter l'évolution vers l'harmonisation des politiques et la construction de la zone de libre échange continentale prévue pour 2017. La plupart des régions africaines n'ont pas encore une politique commerciale commune digne de ce nom. En dehors de l'accord de libre-échange tripartite entre la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), le Marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA) et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC),il n'existe aucune autre initiative interrégionale destinée à ouvrir les marchés régionaux entre eux-mêmes. Les APE régionaux pourraient donc accentuer l'enfermement de chaque région sur elle-même en donnant aux Etats africains plus d'incitation à commercer avec l'Europe qu’au niveau intra-africain.

L’auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Directeur du Centre Africain pour le Commerce, l'Intégration et le Développement (Enda CACID), Dakar, Sénégal.

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