Réflexions sur la gouvernance économique mondiale à l’aube d’une « nouvelle ère »

29 Septembre 2015
À l’heure de l’adoption du nouveau programme global de développement et des négociations sur un nouveau régime climatique, quelle a été l’évolution de la gouvernance de l’économie mondiale au cours des vingt dernières années, et qu’avons-nous appris ?
 

Les gouvernements du monde entier viennent d’adopter un nouveau programme global de développement pour les 15 prochaines années, comprenant 17 Objectifs de développement durable (ODD), lors d’un sommet organisé au siège des Nations unies à New York. Présentée comme un effort d’intégration des aspects économiques, environnementaux et sociaux du développement pour les quinze prochaines années, cette nouvelle liste de priorités internationales se veut universellement applicable, tout en tenant compte des différences de réalités et de capacités et en respectant les politiques et priorités nationales. Le document final du nouveau programme de développement pour la période de l’après-2015, intitulé « Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030 », inclut également une déclaration des dirigeants mondiaux définissant des principes et engagements communs en matière de coopération multilatérale dans le contexte actuel, une section consacrée aux moyens de mise en œuvre et une autre sur les processus de suivi et d’examen aux niveaux mondial, régional et national.

À la fin du mois de novembre, les membres des Nations unies se retrouveront à Paris, en France, pour tenter de se mettre d’accord sur un nouveau régime climatique universel pour l’après-2020. Les États ont déjà convenu que l’accord prévu se composera d’engagements nationaux individuels, définis par les pays eux-mêmes, en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Les critiques ont néanmoins prévenu que le total des propositions actuelles ne suffira pas à maintenir la planète en-dessous du seuil internationalement accepté de deux degrés Celsius de réchauffement moyen par rapport aux niveaux préindustriels, et que des dispositions de contrôle et de renforcement continu des efforts dans le temps seront nécessaires.

Dans la foulée du sommet de Paris, les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se réuniront à Nairobi, au Kenya, pour la 10ème conférence ministérielle de l’institution. La probabilité de résultats effectifs à cette occasion reste incertaine, eu égard aux difficultés persistantes rencontrées dans les négociations du Cycle de Doha, et aux efforts méga-régionaux prometteurs et plus ambitieux pour conclure en parallèle des accords d’intégration économique du 21ème siècle, particulièrement approfondis. Heureusement pour Nairobi, les négociateurs de certains pays membres de l’OMC sont parvenus à s’accorder sur une extension de l’accord plurilatéral de l'OMC sur les technologies de l'information (ATI) réduisant les droits de douane sur près de 200 produits technologiques supplémentaires, dont le commerce annuel représente 1'000 milliards de dollars. Des efforts sont également en cours pour conclure un accord plurilatéral de libéralisation des droits de douane sur les produits environnementaux. Ce dernier, en particulier, pourrait s’avérer une contribution significative aux grands objectifs de New York et de Paris.

Cette coïncidence de décisions relatives à la gouvernance mondiale rappelle l’accumulation de sommets qui avait marqué les années 90 et le début des années 2000, comprenant notamment la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement (CNUED) de 1992, surnommée le « Sommet de la Terre », la conclusion en 1994 du Cycle de l’Uruguay dans le cadre de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), qui a conduit à la création de l’OMC un an plus tard, ainsi que des conférences internationales sur le développement social, les pays les moins avancés (PMA), les droits de l’homme, les femmes, l’alimentation, le financement du développement et la société de l’information. À l’occasion d’une année qui marque, selon le secrétaire général des Nations unies Ban Ki Moon, l’entrée dans une « nouvelle ère » de la gouvernance mondiale, il semble opportun de se poser des questions de fond[1]. Quelle a été l’évolution du cadre de la gouvernance globale au cours des vingt dernières années ? Qu’avons-nous appris ? Quel doit être le rôle des régimes du commerce et de l’investissement dans les années à venir, afin de continuer à faire passer le développement durable d’un programme sur papier à une réalité concrète ?
 

D’où venons-nous ?

Il est important de replacer les efforts de gouvernance mondiale dans le bon contexte historique. En 1992, le monde sortait d’une période de fragmentation économique marquée par la coexistence d’au moins trois modèles distincts de développement, à savoir les économies à planification centralisée, les économies fermées, situées en grande partie dans le « Sud » de la planète et caractérisées par une substitution des importations associée à des contrôles, et les espaces transatlantiques et transpacifiques, transformés par la robuste économie américaine de l’après-guerre en une économie libérale amalgamée. Une dynamique s’est alors mise en place en direction d’un nouveau monde, susceptible de se transformer en économie mondialisée – comme cela a été progressivement le cas – avec l’intégration progressive des économies nationales au sein des marchés internationaux, grâce à un ensemble cohérent de politiques économiques et de cadres permettant cette intégration. Cela a constitué un moment décisif où ont été semées les graines d’un avenir meilleur, libérant des forces de changement considérables, et avec elles, des tensions tout aussi importantes. Cette transition a stimulé la création de richesse sous des formes jusque-là inconnues, permettant à des millions de personnes de sortir de la pauvreté. Un triomphe en soi, mais non sans coûts, en raison notamment d’une trop faible attention portée aux questions d’équité et d’inclusion sociale, ainsi que d’une sous-estimation des asymétries profondes et persistantes de capacités entre les pays se situant à différents niveaux de développement. De ce fait, nous observons aujourd’hui des niveaux dangereux d’inégalité, que ce soit entre pays ou à l’intérieur de ceux-ci.

Le manque de considération pour l’environnement naturel et pour les frontières planétaires – un concept désormais bien connu – s’est également avéré particulièrement coûteux. Rétrospectivement, le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro a été la première occasion, pour la communauté internationale, de réfléchir de manière compréhensive à la difficulté d’agir en fonction d’un ensemble de valeurs communes sur un certain nombre de questions vitales, et aux conditions de l’engagement collectif au sein de ce nouveau monde. Rio a également constitué l’occasion de réexaminer la relation entre environnement et développement, une entreprise bien nécessaire.

Vingt ans après la Conférence des Nations unies sur l’environnement de 1972, à Stockholm, il était devenu manifeste que la séparation entre les priorités du développement et celles de l’environnement irait toujours à l’encontre de ce dernier. La Déclaration de Rio, avec ses 27 principes et son programme Action 21, représentait une proposition visionnaire de transformation de la gouvernance mondiale, exigeant une redéfinition des fondamentaux de la gestion et de la gouvernance économiques. Il s’agissait d’une tentative extrêmement ambitieuse de réconciliation de la protection environnementale et de la croissance économique, et de définition d’une orientation politique commune. Mais il s’agissait également d’une vision conçue durant la période tumultueuse évoquée plus haut. Les inquiétudes abondaient quant aux inégalités mondiales, aux termes de l’échange, à la place des économies en développement dans le nouvel environnement mondialisé, au comportement prédateur incontrôlé des entreprises multinationales sur les marchés mondiaux et aux règles du jeu inadaptées à un marché mondialisé. Elles ont donné naissance à un mouvement de rejet de la mondialisation, auquel la machinerie intergouvernementale des Nations unies et la communauté du développement ont partiellement répondu avec les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Pourtant, malgré toute leur ambition, les OMD se caractérisent par le peu d’attention qu’ils portent aux questions environnementales, et ne semblent pas avoir été affectés par la CNUED, suscitant le désarroi des gouvernements par rapport au concept de développement durable ainsi que les vives critiques de la communauté environnementale.

Rio a pourtant réussi à avoir un impact sur la gouvernance économique mondiale alors que les économies de la planète évoluaient rapidement en direction d’une plus grande intégration. À l’époque du Sommet de la Terre, le système commercial multilatéral était en mutation, passant du GATT limité de 1947 à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), devenue quasiment universelle, avec le doublement de ses membres et l’élargissement à des domaines tels que les services, l’investissement ou la propriété intellectuelle. Le commerce et les règles commerciales avaient été jusque-là la chasse gardée d’un nombre restreint de pays, focalisés sur la réglementation des échanges transatlantiques et transpacifiques, les quelques pays en développement participant au système n’étant pas liés par le même niveau d’engagement. La transition du GATT à l’OMC constitue en partie une manifestation des changements de politique en cours à cette époque. La conception de l’OMC intègre les principes de Rio en les insérant dans sa nouvelle constitution – le premier paragraphe de l’Accord de Marrakech faisant référence au développement durable, aux niveaux de vie et à la protection de l’environnement – et en opérationnalisant les préoccupations environnementales dans le cadre d’un certain nombre d’autres mécanismes institutionnels, comme par exemple le Comité du commerce et de l’environnement (CCE).
 

Convergences et divergences

Les trois initiatives de gouvernance mondiale de l’année 2015 s’efforcent chacune, à leur mesure, de trouver un équilibre entre les avantages d’une convergence vers un programme universel et les réalités de la divergence naturelle des situations nationales et des voies de développement. Qu’avons-nous appris dans ce domaine depuis Rio ?

Le premier changement important intervenu depuis Rio est substantiel et se rapporte à la meilleure compréhension des liens complexes entre économie et environnement acquise par la communauté internationale. Le point de vue dominant à Rio, en 1992, reposait sur la courbe de Kuznets, selon laquelle, aux premiers stades de la croissance économique, la dégradation environnementale augmente, pour ensuite diminuer au-delà d’un certain niveau de revenu par habitant. Cette théorie semblait autoriser les pays moins développés à continuer de polluer et de maltraiter les ressources naturelles. Vingt ans plus tard, nous sommes à certains égards plus avisés, et des travaux considérables ont été réalisés pour approfondir nos connaissances dans ce domaine. L’introduction du concept de durabilité dans la structure du commerce mondial, et par la suite dans d’autres instruments de gouvernance commerciale, s’est avérée judicieuse. Bien que de nombreuses tensions soient apparues depuis Rio, la plupart d’entre-elles ont été réglées au niveau de l’organe d’appel du mécanisme de règlement des différends de l’OMC, sur la base de traités non commerciaux ou des principes de durabilité. Néanmoins, tout n’est évidemment pas rose, et certaines questions environnementales cruciales représentent toujours un défi pour les systèmes d’intégration économique, en premier lieu concernant la protection de la planète face au changement climatique, à la pollution et à la destruction des habitats et des océans.

Le second changement important réside dans l’impact réel et pratique du principe de subsidiarité, qui a commencé à gagner du terrain à l’époque de Rio. C’est le moment où la société civile a réellement commencé à s’impliquer dans les processus de l’ONU, avec plus de 17 000 personnes et 2 400 représentants d’organisations non gouvernementales participant au Forum des ONG organisé en marge de la CNUED, et la création des Groupes majeurs, qui reconnaît que la réussite du développement durable nécessite l’implication complète de tous les secteurs de la société. À la même époque, l’UE était également en train de négocier le Traité de Maastricht qui, entre autres changements, a formellement inscrit le principe de subsidiarité dans le processus législatif de l’union. Toutes ces initiatives se rattachaient aux discussions au niveau mondial, et les alimentaient. La gouvernance mondiale ou régionale, dans sa définition d’une direction commune, s’est de plus en plus appuyée sur les suggestions des acteurs de terrain, et sa mise en œuvre a également fait de plus en plus appel à des institutions plus proches de ce niveau.

Il y a vingt ans enfin, l’OMC a été conçue comme une structure universelle et descendante (top-down). Elle a vu le jour sous la forme d’une structure pyramidale de gouvernance du commerce, avec à son sommet les principes, normes et institutions du GATT, ayant préséance sur tous les autres accords commerciaux régionaux, bilatéraux ou autres et sur les dispositions de politique nationale. Cette centralité de l’OMC a toutefois été fortement remise en cause au cours de ces dernières années, les forums de décision des politiques commerciales évoluant dans différentes directions. Dans un souci d’intégration plus ou moins profonde, de nombreux pays se sont positionnés de façon sélective au sein de nouvelles ententes, faisant le choix de différentes vitesses d’interaction avec les marchés mondiaux. Les opportunités créées par l’évolution des technologies de l’information et des communications et des transports, et par l’ouverture des marchés, se sont traduites par de nouvelles formes d’organisation de la production au sein de réseaux internationaux. Par conséquent, la gouvernance de l’interdépendance économique a vu l’émergence, en dehors de l’OMC, d’un régime complexe en matière de commerce et d’investissement.

Aujourd’hui, le Programme de développement durable à l’horizon 2030, ainsi que le document final de la Troisième conférence internationale sur le financement du développement qui a eu lieu en juillet, appellent manifestement à adopter une direction commune dans les politiques nationales et les politiques économiques, sans pour autant se vouloir excessivement prescriptifs. Une orientation générale est donnée, tout en laissant une marge pour autoriser différentes façons d’avancer. Une des difficultés de mise en œuvre de ce nouveau programme consistera à faire la distinction entre les aspects ayant vocation à servir de référence pour les politiques nationales et ceux qui se rapportent aux nouvelles modalités d’engagement pour la coopération internationale. Les premiers comprennent, par exemple, la question de savoir si les pays parviendront à atteindre ces objectifs, ainsi que l’ajustement de leurs politiques s’ils ne le font pas. Les seconds concernent les obligations internationales et le rôle de chacun pour s’assurer que toutes les nations, collectivement et individuellement, atteignent ces objectifs tout en se préoccupant également des problèmes mondiaux.

Le régime de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), l’une des trois conventions issues du sommet de Rio, a plus particulièrement vu sa structure évoluer. En 1992, on ne savait pas exactement ce qu’il allait advenir du climat car les aspects scientifiques de cette question étaient encore mal compris. L’articulation, lors de la première conférence des parties à la CCNUCC à Berlin en 1995, du principe de responsabilité commune mais différenciée, influencée par le raisonnement de la courbe de Kuznets et matérialisée à travers la division de la planète entre les annexes I et II, a freiné pendant des années la coopération sur la question du climat. Maintenant que la science est mieux établie, et plus largement acceptée, il paraît clair qu’une participation générale à la lutte contre les changements climatiques est nécessaire, et que de nouveaux modes de gestion doivent être trouvés vis-à-vis de la question de la responsabilité historique différenciée dans l’accumulation des gaz à effet de serre dans l’atmosphère. La dynamique de croissance de la Chine et les importantes émissions en provenance d’autres pays en développement signifient que la division entre pays développés et pays en développement, telle que prévue par le protocole de Kyoto, n’est plus viable.

Le défi consiste surtout à trouver comment une combinaison de politiques de commandement et de contrôle, de mécanismes de marchés et de changements de comportements peut permettre d’aboutir à une économie dont les émissions de carbone sont faibles, voire nulles. Un objectif difficile, qui nécessitera une architecture économique mondiale favorable. Nous nous dirigeons en ce moment vers un nouveau régime pour l’après-2020, qui sera défini à Paris et se composera vraisemblablement pour l’essentiel d’engagements climatiques nationaux, définis à titre volontaire par chaque pays. La question de fond est de savoir si ce processus ascendant (bottom-up), reposant sur la subsidiarité, sera suffisant pour parvenir à notre objectif commun.
 

Garantir les progrès futurs

Un élément important pour gérer les tensions entre convergence et divergence, ou entre universalité et subsidiarité, réside dans la mise en place de systèmes adaptés en matière de surveillance, de suivi et d’examen à tous les niveaux. Le choix d’indicateurs appropriés, capables de refléter la complexité et que l’on puisse ventiler au niveau global, sera important. Ce choix peut contribuer à la mise en place d’une gouvernance reposant sur des principes communs, tout en étant articulée par des thèmes, des accords et une coopération entre pays de façon très subsidiaire. La surveillance et l’examen des engagements représentent le seul outil valable afin de vérifier que les promesses internationales et les nouvelles modalités d’engagement se matérialisent.

Le Programme de développement durable à l’horizon 2030 exigera des indicateurs appropriés pour mesurer les progrès, et aider les gouvernements à gérer la complexité de la mise en œuvre d’un cadre associant les trois dimensions du développement durable à travers de nombreux domaines de politique. Fort heureusement, en matière de mesure du développement, les travaux théoriques et académiques ont changé la manière dont les pays tendent à évaluer le bien-être humain dans le contexte des priorités sociales et de l’environnement naturel. Les dernières décennies ont vu une volonté croissante de voir plus loin que le produit intérieur brut par habitant, jusque-là souvent considéré comme unique mesure du développement. Le « Rapport sur le développement humain », publié annuellement depuis 1990 par le programme des Nations unies pour le développement (PNUD), a introduit l’Indice de développement humain (IDH), qui synthétise un ensemble d’indicateurs de développement par pays, comprenant entre autres les niveaux moyens d’éducation, de revenus et d’espérance de vie. Toutefois, l’IDH initial ne tenait pas compte des mesures de durabilité environnementale, en raison du scepticisme de l’économiste qui l’avait conçu. Ceci a désormais évolué avec l’apparition de tout un éventail de nouvelles mesures multidimensionnelles, dont notamment l’indice de bien-être de l’OCDE, le rapport mondial sur le bonheur dirigé par Jeffrey Sachs, l’indice de progrès réel (IPR), les indicateurs de gouvernance durable (IGD) de la Fondation Bertelsmann et l’Indice de performance environnementale de Yale.

Au sein de l’OMC, il a été avancé que le traitement spécial et différencié (TSD) devrait être abordé et mesuré en termes de développement durable. Le simple fait d’accorder aux pays en développement quelques années supplémentaires pour la mise en œuvre de politiques, ou un accès préférentiel aux marchés, ne permet pas forcément de répondre aux difficultés multidimensionnelles que leurs économies rencontrent, à l’impact des échanges commerciaux sur les ressources naturelles nationales ou aux effets des différentes politiques environnementales sur le commerce[2]. La mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 nécessitera au final que les règles du commerce soient articulées autour d’objectifs de développement durable. Là encore, il sera utile de disposer d’indicateurs sur la mesure dans laquelle les règles vont dans le bon sens ou d’utiliser des indices composites. La mise en place d’un tel système est néanmoins très difficile.

L’avantage du nouveau régime climatique réside dans le fait que les mesures et les indicateurs existent déjà pour une grande partie de ce que les pays se proposent de réaliser. La communauté internationale dispose de méthodes relativement sophistiquées pour comprendre d’où proviennent les émissions de gaz à effet de serre et de quelle manière elles contribuent à l’augmentation des températures mondiales, de l’acidité des océans, etc. Pour la période post-2020, les pays prendront des engagements individuels de réductions spécifiques, avec dans la plupart des cas des références variables, mais quoi qu’il en soit, il reste globalement possible de comprendre comment ces efforts s’additionneront.

Néanmoins, il semble fort probable que la somme des engagements nationaux actuels en matière climatique ne constitue pas un effort d’atténuation suffisant pour maintenir la planète dans la limite des deux degrés de réchauffement. Il est également possible que certains pays ne respectent pas leurs engagements. De même, que se passerait-il en cas de bouleversement majeur chez l’un des principaux émetteurs ? Une forte récession économique pourrait, par exemple, entraîner une révision des politiques climatiques. Des mesures de sauvegarde doivent être mises en place pour aider les pays à faire face aux changements de situation. En parallèle d’une surveillance étroite des politiques adoptées par les pays pour la réalisation de leurs engagements, une forme « d’accompagnement » devrait être prévue pour aider les pays à mieux comprendre et gérer la transition vers une économie bas-carbone. Beaucoup d’observateurs attribuent souvent la « réussite » du système commercial à sa nature contractuelle, au mécanisme de règlement des différends et à la surveillance régulière des politiques commerciales. Mais une autre dynamique importante entre également en jeu. Le système commercial fonctionne, et il est mis en œuvre, parce qu’il est solidement ancré aux intérêts propres de ses acteurs. Si l’on applique cette logique au domaine du climat, il faudra veiller à ce que les décideurs politiques comprennent l’intérêt pour toutes les parties concernées de poursuivre la mise en œuvre des engagements climatiques, même en cas de changement de circonstances.
 

Trouver les bons systèmes

La gouvernance mondiale consistera toujours à trouver un équilibre entre la définition d’orientations au niveau global, la surveillance du rôle permanent de leadership des politiques gouvernementales et l’aide à la mise en œuvre subsidiaire des engagements sur le terrain. L’alignement des politiques nationales nécessitera d’absorber les coûts de transaction liés à la négociation de grands accords internationaux. Dans une économie interconnectée, la mise en œuvre de ces accords dépendra également en partie des entreprises, des technologies et de la capacité à exploiter le poteniel de marchés mondiaux bien réglementés. S’assurer que les systèmes du commerce et de l’investissement soient au service du développement durable prendra également plus de temps, mais devrait sans doute accomplir bien plus que le financement de projets spécifiques.

Les systèmes du commerce et de l’investissement pourraient jouer un rôle important dans les années à venir. Les règles du commerce et de l’investissement peuvent s’avérer le meilleur catalyseur de changement, en raison de leur pouvoir de transformation du mode de fonctionnement des économies et de la manière dont des millions de personnes mènent leur vie. Nous devrons nous assurer en permanence que les règles du commerce, qu’elles soient définies au niveau mondial ou régional, favorisent clairement des résultats en matière de développement durable. Des indicateurs et des mesures de suivi fiables seront nécessaires, dans une optique de développement durable, pour surveiller l’impact de ces règles non seulement sur l’activité économique, mais également sur l’environnement et la société.

Passer des paroles aux actes afin de mettre en œuvre le document final de la conférence des Nations unies sur le financement du développement, le Programme de développement durable à l’horizon 2030 et le régime climatique nécessitera des efforts constants pour mettre en place les bons systèmes en matière de commerce et d’investissement, et pour soutenir une économie performante qui soit source de progrès sociaux, environnementaux et économiques. Au final, ce sont les politiques à l’origine des transformations systémiques nécessaires de l’économie, plutôt que les financements en tant que tels, qui joueront un rôle crucial pour soutenir une croissance durable et inclusive dans les décennies à venir. Le chemin déjà parcouru le montre clairement : ce n’est pas l’argent, mais les politiques, leur cadre de mise en place et les institutions nécessaires à leur mise en œuvre qui constituent le levier de changement le plus puissant.
 


[1] Remarques du secrétaire général des nations unies Ban Ki-moon lors de la séance plénière de l’Assemblée générale pour l’adoption du projet de résolution de transmission du document final du programme 2030, New York, 1er septembre 2015. Disponible ici : http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=8944

[2] Meléndez-Ortiz, Ricardo et Ali Dehlavi, « Sustainable Development and Environmental Policy Objectives: A Case for Updating Special and Differential Treatment in the WTO » [Objectifs de développement durable et de politique environnementale : pour une révision du traitement spécial et différencié au sein de l’OMC], Trade, Environment and Sustainable Development: Views from Sub-Saharan Africa and Latin America. A Reader, ICTSD (Genève) et United Nations University (Tokyo), 1998.

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