Relever les défis rencontrés par les pays en développement enclavés : le rôle du commerce

9 Octobre 2014

Pour les pays en développement enclavés, le principal défi à relever, c’est leurs coûts commerciaux très élevés. Lorsque les coûts commerciaux sont mesurés en coûts à l’importation et à l’exportation,  les pays en développement enclavés, comme groupe, font face à un coût total moyen de US$2630 pour l’exportation d’un container et de US$3252 à l’importation. Ces chiffres sont plus élevés que pour les pays les moins avancés (PMA), dont les coûts à l’exportation et à l’importation par container sont de US$1860 et US$2294 respectivement. En isolant l’effet de l’enclavement sur les coûts des transactions commerciales, on peut observer que tant les PMA enclavés que les non-PMA enclavés supportent des coûts plus élevés que les PMA côtiers. La conclusion que l’on peut tirer de cette analyse est que c’est l’enclavement, et non le niveau de développement, qui constitue le déterminant majeur des coûts commerciaux élevés. Dans cet environnement, les mesures de facilitation des échanges à la frontière ont un potentiel élevé en termes de réduction des coûts. 

De même, le temps de transit peut également agir comme un obstacle au commerce. Les retards et les coûts découlant de la détérioration des produits peuvent restreindre les flux commerciaux de manière encore plus importante que les droits de douane. Chaque jour économisé en temps d’expédition vaut 0,8 pourcent  ad valorem pour les produits manufacturés. Les produits sensibles au facteur temps (produits périssables, livraison juste à temps) sont encore plus affectés par les retards à la frontière. Quand on mesure les temps à l’exportation et à l’importation, les pays en développement enclavés ont également de moins bonnes performances, avec une moyenne de 37 jours pour exporter et de 42 jours pour importer.

La faible performance des pays en développement enclavés dans ces mesures montre à quel point il est urgent et important pour ces pays de mettre en œuvre l’Accord sur la facilitation des échanges. La facilitation des échanges est essentielle pour les pays en développement enclavés parce qu’elle abaisse les coûts des transactions commerciales, améliore l’efficience et la compétitivité, facilite l’intégration dans les chaînes de valeur mondiales et réduit les délais qui constituent un obstacle au commerce. Il y a, en outre, une sensibilisation accrue et davantage d’attention à l’égard de l’intégration dans les chaînes de valeur locales, régionales et mondiales, dans les secteurs tant industriels qu’agricoles. Les chaînes de production impliquant plusieurs pays offrent aux pays en développement un moyen de pénétrer les marchés mondiaux sans avoir à fabriquer des produits finis élaborés. Cette intégration dans les chaînes de valeur régionales et mondiales est à présent perçue comme un volet clé de la croissance économique tirée par le commerce. Dans ce contexte, il est  reconnu, que pour une intégration dans les chaînes de valeur mondiales, l’importation efficiente est aussi importante que l’exportation. Des pratiques douanières inefficaces  et des procédures complexes réduisent de manière significative la capacité à s’intégrer avec succès dans les chaînes de valeur mondiales.

L’accord sur la facilitation des échanges et les Pays en développement enclavés

La Décision ministérielle du 7 décembre 2013 adoptée lors de la Conférence ministérielle de l’OMC à Bali concluait les négociations sur l’Accord sur la facilitation des échanges. Un Comité préparatoire avait également été établi et vient d’achever sa première tâche, qui était de procéder à une revue juridique de l’accord. Malheureusement, les progrès dans la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges sont bloqués, parce que certains pays en développement sont préoccupés par le fait que d’autres domaines de l’Agenda de développement de Doha ne seraient pas examinés, et surtout parce que l’Inde exige de bénéficier d’une exemption plus permanente contre des contestations des régimes de détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. 

En conséquence, l’Accord sur la facilitation des échanges n’a pas respecté son premier délai de mise en œuvre, le 31 juillet 2014, qui appelait à l’adoption d’un protocole modifiant l’Accord de Marrakech créant l’OMC. Ceci retardera probablement le processus de ratification interne que les membres doivent suivre pour que l’accord entre en vigueur ; selon les règles de l’OMC, ceci ne se fera que lorsque deux tiers des membres de l’OMC auront ratifié le nouvel accord. Cependant, même avec ce retard, l’Accord sur la facilitation des échanges pourrait toujours entrer en vigueur à la date  du 31 juillet 2015 fixée par les ministres à Bali.

L’Accord sur la facilitation des échanges contient plusieurs dispositions dont les pays en développement enclavés pourraient tirer parti, la principale étant l’article 11 sur la Liberté de transit, les pays en développement enclavés s’étant largement impliqués dans les négociations sur cet article. L’article 11 clarifie et renforce les disciplines de l’article V du GATT, notamment le principe de non-discrimination pour les marchandises en transit. Aux fins de l’article 11, les réglementations et formalités couvrant les marchandises en transit ne seront pas maintenues si elles constituent une restriction déguisée aux échanges ou si elles sont plus contraignantes qu’il n’est nécessaire.

Le trafic en transit ne sera pas subordonné au recouvrement des redevances sauf s’il s’agit de frais de transport et de dépenses administratives sur la base des coûts. L’article 11 prévoit une interdiction de l’imposition de restrictions volontaires sur le trafic en transit. En outre, les marchandises ayant fait l’objet d’une opération de transit ne seront pas soumises à des frais, des retards  ou restrictions supplémentaires, ou à l’application de mesures ayant trait aux obstacles techniques au commerce. Les garanties pour le transit de marchandises ne visent pas uniquement à s’assurer que les prescriptions en matière de transit ont été remplies et seront libérées sans retard dès que les marchandises auront achevé le transit. Les garanties peuvent également couvrir des transactions multiples et permettre leur renouvellement. Il y a en outre une obligation de transparence aux fins de laquelle les autorités douanières sont tenues de publier tous les renseignements utilisés pour établir les garanties. Enfin, l’article 11 prévoit que le convoyage ou les escortes ne peuvent être requis que dans des circonstances présentant des risques élevés. L’article 11 contient également une série de clauses d’effort maximal qui, tout en étant pas contraignantes si elles sont mises en œuvre, devraient favoriser davantage le transit de marchandises. Ces dispositions couvrent le recours à des installations séparées pour les marchandises en transit, la coopération entre autorités douanières pour renforcer le transit et la nomination d’un coordinateur national du transit.

 L’Accord sur la facilitation des échanges contient également plusieurs autres dispositions dont les Pays en développement enclavés  devraient tirer parti. Une de ces dispositions appelle à la mainlevée accélérée pour les marchandises expédiées par fret aérien. Une autre demande aux autorités douanières de faciliter davantage les échanges – moins de documents requis, d’inspections, accélération de la mainlevée et paiements différés – pour des opérateurs agréés sélectionnés.  L’Accord sur la facilitation des échanges encourage également le recours à des opérations à guichet unique, c’est-à-dire la présentation des documents pour l’importation et l’exportation à un guichet électronique unique. La coopération accrue entre organismes frontaliers est une autre mesure dont devraient tirer parti les pays en développement enclavés, car la majeure partie de leur commerce se fait par  transport terrestre. Ceci devrait garantir la coopération et la coordination entre les autorités et les organismes en charge des contrôles frontaliers sur des questions telles que l’harmonisation des jours et des heures ouvrables, des procédures et des formalités ; les contrôles conjoints et le partage d’installations communes ; et la mise en place de postes de contrôle frontaliers avec un arrêt unique.

Gardant à l’esprit le manque de capacité et les coûts de mise en œuvre, l’Accord sur la facilitation des échanges contient également des dispositions très innovantes en matière de traitement spécial et différencié. Ces dispositions reposent sur le principe selon lequel l’étendue et le moment de la mise en œuvre seront liés à la capacité de chaque membre de l’OMC et que la mise en œuvre ne sera pas exigée tant qu’une capacité suffisante n’a pas été acquise. L’Accord sur la facilitation des échanges permet donc aux pays en développement de programmer les engagements en trois catégories, en fonction de ce qu’ils considèrent comme leur capacité à les mettre en œuvre. La Catégorie A est celle des mesures devant être mises en œuvre dès l’entrée en vigueur de l’accord pour les pays en développement ou dans un délai d’un an après l’entrée en vigueur pour les PMA. La Catégorie B contient les dispositions qui seront mises en œuvre après une période transitoire déterminée par chaque pays et la Catégorie C vise les dispositions nécessitant l’acquisition d’une capacité de mise en œuvre à travers l’assistance technique et le  renforcement des capacités. Il y a également d’autres flexibilités pour les pays en développement, par exemple la possibilité de transférer des mesures de la Catégorie B à la Catégorie C, un mécanisme d’alerte rapide au cas où des périodes de transition seraient ratées et une période de grâce pour des contestations dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l’OMC.

L’Accord sur la facilitation des échanges est donc le premier accord commercial qui s’appuie en partie sur l’aide au développement pour sa mise en œuvre. Pour garantir que cette assistance est fournie à tous ceux qui en ont besoin, l’OMC a lancé la Facilité de l’Accord sur la facilitation des échanges. Le principal objectif de cette facilité est d’appuyer les PMA et les pays en développement dans l’évaluation de leurs besoins spécifiques et de les aider à répondre à ces besoins. En outre, pour que l’accord fonctionne, il conviendrait de programmer des actions supplémentaires en termes de modernisation des corridors de transport et d’amélioration d’autres infrastructures économiques car ceci s’est avéré d’une grande utilité pour les pays en développement enclavés.

Autres avantages du paquet de Bali pour les Pays en développement enclavés

L’Accord sur la facilitation des échanges est certes un résultat très important de Bali pour les pays en développement enclavés, mais ce n’est pas le seul. A Bali, les membres ont pris une décision ayant trait à la mise en œuvre de la dérogation sur les services pour les PMA qui devrait aider les pays en développement enclavés qui sont également des PMA à diversifier leurs économies vers des domaines qui ne sont pas affectés par leur enclavement. En juillet 2013, le Groupe des PMA à l’OMC a présenté une demande collective concernant le traitement préférentiel dont ils souhaiteraient bénéficier pour leurs services et leurs fournisseurs de services.

Le commerce électronique, un autre type de commerce moins affecté par l’enclavement, a également fait l’objet d’une décision à Bali. Cette décision appelle à une revitalisation substantielle du Programme de travail sur le commerce électronique de l’OMC, en particulier dans le cadre d’initiatives prises concernant les questions commerciales, le développement et l’évolution technologique.

L’Aide pour le commerce, en particulier pour la facilitation des échanges, est un autre élément que les pays en développement enclavés ont identifié comme ayant une importance particulière dans la sphère de travail de l’OMC. Ceci est dû au fait que les pays en développement enclavés  reçoivent comparativement moins d’investissements étrangers directs que les pays du littoral ; et qu’ils ont une diversification limitée, tant de leur base de produits que de leurs marchés d’exportation, qui doit être élargie pour leur permettre de tirer profit des opportunités d’accès au marché. Lors de la Conférence ministérielle de l’OMC à Bali, les ministres ont convenu du fait que les pays en développement et en particulier les PMA, ont un besoin constant  d’Aide pour le commerce. La Déclaration ministérielle réaffirme l’attachement à l’Aide pour le commerce et réitère le mandat confié au Directeur général en vue poursuivre des actions en appui à l’Aide pour le commerce. Elle formule également le nouveau Programme d’aide pour le commerce dans le cadre de l’agenda de développement post 2015.        

Les efforts de l’OMC sur l’Aide pour le commerce seront déployés à travers un nouveau Programme de travail pour 2014-2015. Le thème du nouveau Programme de travail est « Réduction des coûts pour une croissance inclusive et durable. » Placer les coûts commerciaux au cœur du nouveau Programme de travail renvoie à la mise en œuvre du Paquet de Bali, en particulier dans le cadre de l’Accord sur la facilitation des échanges et des travaux visant à relier les pays en développement, et en particulier les pays en développement enclavés, aux chaînes de valeur.

La voie à suivre

 Le Programme d’action d’Almaty a contribué à mettre en évidence les défis rencontrés par les pays en développement enclavés  dans leurs efforts de développement. Les travaux dans cette direction devraient se poursuivre dans le tout nouveau programme d’action en faveur des pays en développement enclavés. En outre, le nouveau programme devrait appeler à des résultats concrets dans tous les domaines présentant un intérêt pour les pays en développement enclavés, en particulier des mesures dans le domaine du commerce international qui aideraient les pays en développement enclavés à s’intégrer dans le système commercial multilatéral.

Dans le domaine de la facilitation des échanges, les pays en développement enclavés  devraient appeler à une ratification rapide de l’Accord sur la facilitation des échanges, afin qu’il entre en vigueur en 2015 comme prévu. Les pays en développement enclavés  devraient également appeler les pays en développement, en particulier les pays de transit, à prendre des engagements sur autant de dispositions que possible au titre de la Catégorie A, en particulier celles de l’Article 11 sur la Liberté de transit. Les pays en développement enclavés  devraient également exhorter les bailleurs à mettre à leur disposition des fonds nécessaires pour l’assistance technique et le renforcement des capacités en vue de la mise en œuvre des dispositions de la Catégorie C, à la fois dans les pays en développement enclavés  et dans les pays de transit.

Pour ce qui est de l’Aide pour le commerce, les pays en développement enclavés  devraient continuer à faire pression en vue d’engagements accrus par les bailleurs. Des synergies peuvent être réalisées entre la mise en œuvre de l’Accord  sur la facilitation des échanges et l’Aide pour le commerce. Les pays en développement enclavés  devraient appeler à l’exécution de solutions intégrées hardware et software. L’aspect software porte essentiellement sur la mise en œuvre rapide des mesures de facilitation des échanges et l’aspect hardware devrait prendre la forme de projets d’infrastructure tels que les corridors de transit, l’amélioration des routes et la modernisation des passages frontaliers.

Dans le domaine des services, les pays en développement enclavés  doivent rester des participants actifs aux négociations, comme ils l’étaient dans les négociations sur la facilitation des échanges. Ils devraient faire pression en faveur d’une libéralisation accrue du commerce des services au niveau multilatéral. Les pays en développement enclavés  devraient également appeler à l’opérationnalisation de la dérogation sur les services en faveur des PMA et explorer l’adoption de mesures similaires en faveur de l’ensemble des Pays en développement enclavés. Les travaux dans ce domaine devraient être complétés d’une analyse plus poussée des avantages du commerce électronique pour les pays en développement enclavés.  

Les pays en développement enclavés  devraient également exhorter l’OMC à lancer un Programme de travail dédié pour leur groupe de pays, un programme similaire à ceux déjà en place pour les petites économies et les PMA. L’objectif de ces travaux serait d’arriver à des réponses concrètes visant à aider les pays en développement enclavés  à s’intégrer dans le système commercial multilatéral et à relever les défis liés au commerce découlant de leur situation géographique.

En dernier lieu, il conviendrait d’établir des liens entre  le programme d’action en faveur des pays en développement enclavés et l’agenda de développement post-2015. Les initiatives déployées pour réaliser les OMD et le Programme d’action d’Almaty ont fourni de précieux enseignements qu’il convient de faire avancer, au moment où l’attention se tourne vers les travaux ayant trait à l’agenda de développement post-2015 et au nouveau programme d’action en faveur des pays en développement enclavés. Les pays en développement enclavés devraient participer activement en tant que groupe aux négociations qui se déroulent à l’ONU. Ils devraient indiquer clairement que le rôle du commerce dans le processus de l’agenda post-2015 ne devrait pas se réduire simplement à la libéralisation des échanges. Le commerce devrait plutôt être reconnu comme un instrument de politique de développement. Il est important qu’il soit fait référence au système commercial multilatéral dans le cadre émergent de l’agenda de développement post-2015 et que des buts et cibles clairs soient établis pour mesurer la participation accrue des pays en développement enclavés  dans le commerce international.

L’auteur : Raúl A. Torres, Conseiller à la Division Développement de l’OMC.

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