Vaincre la malnutrition : pourquoi le commerce et les marchés sont importants

26 Octobre 2016

Les Objectifs de développement durable (ODD) incluent des engagements à éradiquer la faim et la malnutrition d’ici 2030. Comment les politiques relatives au commerce et aux marchés peuvent-elles aider à réaliser ces objectifs ?

 

Le Programme de développement durable à l’horizon 2030, adopté l’an dernier à New York, fixe un objectif historique pour la communauté internationale : éradiquer la faim et « toutes les formes de malnutrition » d’ici 2030[1]. Cet article montre en quoi les politiques relatives au commerce et aux marchés sont pertinentes du point de vue de ces nouveaux engagements, fait le point sur les progrès accomplis et les tendances futures, et présente les possibilités d’action gouvernementale pour les années à venir.
 

Quel est le message des ODD en matière de sécurité alimentaire et d’agriculture durable ?

Avec l’Objectif de développement durable 2 (ODD 2), les membres des Nations unies se sont engagés à « éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l’agriculture durable »[2]. Cinq cibles spécifiques accompagnées de dates butoirs complètent cet objectif[3].

Les deux premières cibles font référence à la faim et à la malnutrition. Dans l’ODD 2.1, les gouvernements s’engagent à « éliminer la faim et faire en sorte que chacun (…) ait accès tout au long de l’année à une alimentation saine, nutritive et suffisante » d’ici 2030. Dans l’ODD 2.2, ils ajoutent qu’ils s’efforceront de « mettre fin à toutes les formes de malnutrition », d’ici 2030 également, tout en réalisant les objectifs arrêtés à l’échelle internationale relatifs aux retards de croissance et à l’émaciation parmi les enfants de moins de 5 ans, et en répondant « aux besoins nutritionnels des adolescentes, des femmes enceintes ou allaitantes et des personnes âgées ».

Toujours dans le cadre de l’ODD 2, les gouvernements se sont également engagés sur trois cibles de soutien aux petits producteurs alimentaires et aux groupes vulnérables. Dans l’ODD 2.3, ils affirment leur volonté de doubler « la productivité agricole et les revenus des petits producteurs alimentaires (…), y compris en assurant l’égalité d’accès aux terres, aux autres ressources productives et intrants, au savoir, aux services financiers, aux marchés et aux possibilités d’ajout de valeur et d’emplois autres qu’agricoles ». Dans l’ODD 2.4, les gouvernements promettent d’assurer la viabilité et la résilience des systèmes de production alimentaire, et dans l’ODD 2.5, ils s’engagent à préserver la diversité génétique et favoriser un accès équitable dans ce domaine.

Les signataires des ODD se sont également mis d’accord sur trois cibles de « mise en œuvre » de l’ODD 2, qui spécifient certaines actions en vue de réaliser les objectifs dans ce domaine. L’ODD 2.a répond à la nécessité d’« accroître (…) l’investissement en faveur de l’infrastructure rurale, des services de recherche et de vulgarisation agricoles et de la mise au point de technologies et de banques de gènes de plantes et d’animaux d’élevage ». L’ODD 2.b porte explicitement sur le commerce, appelant les gouvernements à « corriger et prévenir les restrictions et distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux » tout en faisant référence au mandat du Cycle de développement de Doha de l’OMC. Enfin, l’ODD 2.c prévoit que les gouvernements devront « adopter des mesures visant à assurer le bon fonctionnement des marchés de denrées alimentaires ».

Pour réaliser les objectifs du Programme 2030, les gouvernements devront donc concentrer leurs efforts sur les trois dimensions du « triple fardeau de la malnutrition » : la sous-alimentation et les efforts traditionnels de lutte contre la faim, les carences nutritionnelles ou la « faim cachée », et la suralimentation, qui se traduit par des problèmes comme l'obésité ou le diabète.

Enfin, les engagements souscrits dans le cadre d’autres objectifs peuvent également amener les gouvernements à poursuivre des politiques et réglementations affectant le commerce et les marchés qui ont également des répercussions importantes en matière d’alimentation et de sécurité alimentaire. Si tous ces objectifs sont indéniablement utiles, certains sont particulièrement cruciaux, notamment ceux qui concernent la pauvreté, l’éducation, l’égalité entre les sexes, l’énergie, l’emploi et les inégalités.
 

Que disent les ODD sur le commerce ?

Le Programme 2030 affirme haut et fort que le commerce constitue un moyen de parvenir aux objectifs plus larges qu’il se fixe, plutôt qu’une fin en lui-même. Il adopte une vision positive du commerce international, tout en appelant les gouvernements à agir pour améliorer le fonctionnement des marchés internationaux.

En particulier, les pays s’engagent dans l’ODD 17.20 à « promouvoir un système commercial multilatéral universel, fondé sur des règles, ouvert, non-discriminatoire et équitable dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce ». La déclaration fait également référence à l’importance de conclure les négociations engagées dans le cadre du Programme de développement de Doha, bien que trois mois plus tard, lors de la conférence ministérielle de Nairobi, les membres de l’OMC aient reconnu l’absence de consensus sur la question de savoir s’il fallait réaffirmer le mandat de Doha.

La conférence ministérielle de Nairobi a cependant débouché sur une décision en vue d’éliminer les subventions aux exportations agricoles, qui comprend également des disciplines sur les mesures ayant un effet similaire – un des engagements pris par les gouvernements au titre de l’ODD 2.b. De nouveaux progrès seront néanmoins nécessaires pour s’attaquer pleinement à d’autres formes importantes de distorsions commerciales par le biais de règles internationales, dont notamment le soutien interne en faveur des producteurs agricoles.

Les politiques et les règles commerciales peuvent aider les gouvernement à réaliser les objectifs du Programme 2030, comme par exemple l’engagement de l’ODD 2.3 de doubler la productivité agricole et les revenus des petits producteurs alimentaires, en améliorant l’accès aux marchés, en encourageant les possibilités de création de valeur ajoutée et en générant des emplois dans les zones rurales. Même si les nouveaux objectifs affirment clairement que la lutte contre les restrictions et les distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux est importante, la mise en œuvre de nouveaux engagements concernant les marchés non agricoles pourrait s’avérer tout aussi importante pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle.

Les gouvernements devront par exemple relever le défi posé par les politiques commerciales en matière de pêche (un aspect couvert par l’ODD 14), ainsi que celui des distorsions affectant les marchés d’intrants agricoles, tels que les engrais, les semences, les équipements agricoles et l’énergie. Ils devront aussi s’attaquer aux services relatifs aux marchés du crédit, à l’assurance agricole, aux transports et à la logistique, tout en s’intéressant également aux politiques commerciales affectant le marché de l’emploi dans les zones rurales comme urbaines, et notamment celles affectant le commerce des biens manufacturés.

D’autres engagements liés aux ODD sont susceptibles d’affecter les marchés et le commerce, et donc la réalisation de l’ODD 2, à savoir les engagements relatifs à la propriété intellectuelle, à « l’aide pour le commerce », à la réforme des subventions aux carburants fossiles, à la pêche et aux pays les moins avancés (PMA).
 

Les progrès en matière de nutrition vont-ils se poursuivre ?

Au cours des dernières années, les gouvernements ont réalisé des progrès rapides, bien qu’inégaux, dans la lutte contre la faim, avec 200 millions de personnes sous-alimentées en moins dans le monde. Concernant la réduction des carences nutritionnelles, les progrès s’avèrent néanmoins trop lents pour éradiquer la malnutrition d’ici 2030, tandis que le surpoids et l’obésité se sont aggravés.

Le recul de la sous-alimentation s’explique principalement par les progrès réalisés en Asie, et notamment en Chine. En Afrique en revanche, le nombre de personnes sous-alimentées a augmenté de près d’un quart depuis le début des années 90, même si leur part au sein de la population totale a diminué.

Les estimations de l’Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) montrent qu’à l’heure actuelle, ce sont 800 millions de personnes qui souffrent encore de malnutrition dans le monde, 98 pourcent d’entre elles vivant dans les pays en développement, principalement en Asie (512 millions) et en Afrique (230 millions).

Parallèlement, les indicateurs en matière de carences alimentaires restent élevés, comme par exemple la prévalence de l’anémie chez les femmes et les enfants de moins de cinq ans. Bien qu’en termes de pourcentage cet indicateur se soit amélioré au cours des vingt dernières années, les progrès restent trop lents si les gouvernements veulent arriver à éliminer toutes les formes de malnutrition d’ici 2030.

Enfin, les données sur la prévalence de l’obésité et du surpoids chez les adultes ne montrent aucune diminution dans les plus de 190 pays disposant de statistiques. L’augmentation de la demande d’aliments « tout prêts » a notamment conduit au développement de l’alimentation rapide et de produits fortement transformés, dont la consommation apparaît corrélée aux problèmes de santé liées à la suralimentation et aux maladies non contagieuses.
 

Quelle est l’évolution des marchés de produits agricoles et alimentaires ?

L’amélioration du fonctionnement des marchés de produits agricoles et alimentaires sera cruciale pour permettre aux gouvernements de réaliser leurs nouveaux engagements, sachant que la malnutrition affecte de façon disproportionnée les populations rurales des pays à faible revenu. On estime que les petites exploitations agricoles abritent encore la moitié des personnes souffrant de la faim, ce qui laisse à penser que l’agriculture et le développement rural sont des aspects clés de la réalisation des ODD.

Pour répondre à l’augmentation de la demande résultant de la croissance de la population urbaine et de la hausse des revenus moyens, de nombreux pays en développement dépendent de plus en plus des importations de produits alimentaires. Si une grande partie de ces échanges accrus s’effectue entre pays en développement, les exportations des PMA ont augmenté beaucoup plus lentement.

Le ratio entre importations de produits alimentaires et exportations totales de marchandises a toutefois tendance à diminuer dans les pays en développement pris dans leur ensemble, ainsi que dans les PMA, ce qui semble indiquer que la facture des importations alimentaires est devenue globalement plus abordable pour ces pays.

En parallèle, les politiques du commerce et de l’agriculture ont également évolué au cours des dernières décennies. Certains pays développés qui subventionnaient lourdement leur secteur agricole ont désormais réduit ce soutien ou sont passé à des mécanismes ayant moins d’effets de distorsion. Plusieurs grands pays en développement, dont certains imposaient par le passé leur agriculture, ont de leur côté accru leur soutien interne au secteur. L’investissement agricole reste toutefois faible dans de nombreux pays parmi les plus pauvres, les prestations publiques restant souvent en-deçà des objectifs affichés par les gouvernements.

Les droits de douane sur les produits agricoles ont également chuté dans toutes les régions du monde, dans le cadre d’une libéralisation unilatérale et d’accords commerciaux préférentiels. Les droits de douane et les barrières non tarifaires restent malgré tout significatifs sur un certain nombre de produits agricoles « sensibles », tels que la viande de bœuf, les produits laitiers, le riz et le sucre.

En matière de pêche, si 40 pourcent environ des produits de la pêche et de l’aquaculture sont échangés internationalement, la production et le commerce souffrent de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, ainsi que de subventions préjudiciables.

Dans les conditions actuelles, la FAO et l’OCDE estiment que le nombre de personnes sous-alimentées diminuera d’environ 20 pourcent au cours de la décennie à venir. Cela laisserait toutefois plus de 600 millions de personnes souffrant de malnutrition, dont 220 millions en Afrique subsaharienne. Ces projections signifient que les gouvernements devront modifier leurs politiques actuelles s’ils veulent atteindre l’objectif « zéro faim » d’ici 2030 – tout en s’attaquant également  aux carences nutritionnelles et au surpoids.

Bien que les prix alimentaires soient redescendus depuis les pics exceptionnels enregistrés ces dernières années, de nombreux pays pauvres restent vulnérables aux chocs brutaux des marchés, notamment si, comme les données l’indiquent, les événements climatiques extrêmes se font plus fréquents et intenses à l’avenir.

Les analyses de l’OCDE et de la FAO montrent qu’à moyen terme, la production comme la consommation devraient s’accroître. Cependant, la consommation africaine de riz, de blé, d’huiles végétales et de sucre augmentera probablement beaucoup plus vite que la production, alors que l’Amérique latine devrait continuer à produire plus d’oléagineux, de viande, de fruits et de légumes qu’elle n’en consomme.

Si les gouvernements de nombreux pays en développement ont une marge d’action importante pour stimuler durablement la productivité agricole, le développement du commerce devrait également jouer un rôle accru pour garantir que l’on soit en mesure de répondre à une demande croissante à l’avenir.
 

Que peuvent faire les gouvernements ?

Les politiques nationales, de même que les règles internationales relatives au commerce et aux marchés, joueront un rôle absolument central dans la réalisation des ODD. Les dirigeants politiques devront toutefois agir rapidement pour s’assurer que le défi puisse être relevé à temps.

Les gouvernements peuvent déjà agir dans le cadre des règles internationales existantes pour accroître la productivité agricole et les revenus dans les zones rurales. Les investissements visant à fournir certains biens publics, tels que la lutte phytosanitaire, la recherche, les infrastructures de base, la délivrance de titres de propriété foncière ou le conseil agricole, sont autorisés sans restrictions par les règles actuelles de l’OMC.

Dans d’autres domaines, tels que le soutien interne en faveur des producteurs agricoles, les subventions à la pêche ou l’accès aux marchés des produits agricoles, les gouvernements doivent maintenant commencer à négocier des disciplines internationales adéquates. Des réformes de politique commerciale visant à améliorer les possibilités d’emploi et à augmenter les revenus pourraient viser les populations exposées à l’insécurité alimentaires de manière efficace. Une planification préalable et des ressources internationales additionnelles seront également nécessaires si les gouvernements ont à collaborer au-delà des frontières pour financer une aide alimentaire élargie aux consommateurs pauvres et, plus généralement, à renforcer les filets de sécurité destinées aux personnes pauvres, de façon à améliorer l’accès économique aux denrées alimentaires sans porter préjudice au fonctionnement des marchés.

L’importance des mesures de politique commerciale visant à réduire la volatilité des marchés internationaux va également s’accroître à l’avenir, notamment en matière de règles internationales sur les restrictions à l’exportation, afin d’éviter que des flambées des prix affectent les consommateurs des pays pauvres importateurs de denrées alimentaires.

Dans le même temps, l’ambition du Programme 2030 ne pourra se réaliser que si les gouvernements ont la volonté de s’attaquer aux questions difficiles, telles que la correction et la prévention des distorsions commerciales en matière de soutien interne en faveur des producteurs agricoles. Au niveau de l’OMC, de nombreux négociateurs considèrent que cette question pourrait figurer parmi les résultats potentiels de la prochaine conférence ministérielle de l’organisation en 2017, malgré les difficultés rencontrées par le passé pour régler cette question.

S’il est légitime que les dirigeants politiques s’inquiètent de l’ampleur de la tâche à accomplir, les récents progrès en matière de subventions agricoles à l’exportation montrent que des avancées graduelles sont réalisables et réalistes. Les responsables gouvernementaux ont la possibilité de prendre des mesures concrètes dès aujourd’hui pour s’assurer que des marchés plus durables et équitables contribuent effectivement aux objectifs d’éradication de la faim et de la malnutrition.

Cet article est tiré d’un document plus complet publié par ICTSD.


Auteurs : Jonathan Hepburn, Directeur du programme Agriculture au sein de l'International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD). Eugenio Díaz-Bonilla, Chercheur au sein de l'International Food Policy Research Institute (IFPRI).


[1] Pour la liste complète des Objectifs de développement durable (ODD) et cibles correspondantes, voir : http://www.un.org/sustainabledevelopment/fr/objectifs-de-developpement-durable/

[2] Lors du Sommet mondial de l’alimentation en 1996, les gouvernements avaient déclaré que « la sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active ».

[3] Les cibles peuvent être considérées comme des contributions à la réalisation progressive du droit à l’alimentation, tout en appuyant et élargissant d’autres objectifs collectifs définis par les gouvernements, tels que les Objectifs du millénaire pour le développement et les objectifs convenus lors du Sommet mondial de l’alimentation en 1996.

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