« La multilatéralisation du régionalisme » : l’accord commercial préférentiel tripartite en Afrique éclaire le débat sur la cohérence

18 Octobre 2012

Cet article met l’accent sur les avantages de l’adoption d’une approche axée sur une « multilatéralisation du régionalisme » qui pourrait permettre à la région d’exploiter dans le moyen terme les potentialités découlant des changements dans la chaîne de valeur globale.

L’existence d’un régime commercial multilatéral sain est cruciale pour résoudre un éventail de futures questions commerciales. La réduction et l’élimination des subventions à l’agriculture, à la pêche et aux énergies fossiles souvent qualifiées de hautes priorités pour le développement durable – figurent au premier rang de celles ayant besoin d’un tel mécanisme. Cependant, la réussite du régime commercial multilatéral pose de nouveaux défis qui supposent de nouvelles règles. Certaines de ces règles peuvent au départ être fournies par les accords commerciaux préférentiels. Ce dilemme met en lumière le « débat sur la cohérence » qui porte sur les liens entre les accords commerciaux préférentiels et l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et en particulier sur les moyens de rendre ces accords plus compatibles avec l’OMC. La proposition d’accord commercial préférentiel entre trois communautés économiques régionales africaines (CER), à savoir la SADC, le COMESA et la CAE, fournit un éclairage sur le débat sur la cohérence.
La fragmentation du continent africain en quatorze CER est un obstacle majeur à la misen en place d’une Communauté Economique Africaine d’ici 2025. Un des objectifs déclarés des accords commerciaux préférentiels est d’améliorer le problème du chevauchement des adhésions entre les trois CER. S’il est mené à terme, l’accord commercial préférentiel tripartite conduirait à un accord commercial préférentiel couvrant près de la moitié du Etats du continent. Ceci pourrait être une réalisation significative pour l’Afrique et pourrait également apporter une contribution majeure pour relever le défi mondial du renforcement de la cohérence entre les accords commerciaux préférentiels et l’OMC.

Questions
Le rapport annuel sur le commerce de l’OMC note que la situation a évolué à bien des égards, avec notamment le déclin de la pertinence des droits de douane à l’importation comme obstacles au commerce international. Cette évolution est sous-tendue par la  croissance des chaînes de valeur mondiales, qui supposent la minimisation des coûts des transactions transfrontalières. Il en résulte que les accords commerciaux préférentiels évoluent de plus en plus vers des mesures réglementaires « après la frontière » couvrant l’accès au marché et l’harmonisation ou la convergence. Ceci signifie que l’impact des accords commerciaux préférentiels sur les non-parties et par extension, les relations entre ces accords et les disciplines de l’OMC sont plus difficiles à mesurer que ne le permet la boîte à outils normale de création d’échanges (nouveaux échanges résultant du nouvel accord commercial préférentiel)/diversification des échanges (pertes des exportations des non-parties résultant de l’Accord commercial préférentiel). En conséquence, comme le note le rapport de l’OMC, l’amélioration de la cohérence entre les Accords commerciaux préférentiels et l’OMC est un défi à relever. Le rapport identifie quatre domaines dans lesquels cet agenda pourrait être exploré soit, l’abaissement des droits tarifaires NPF ; les lacunes à combler dans le cadre juridique de l’OMC ; l’adoption d’une approche juridique non contraignante - “soft law” – en vue de l’établissement de disciplines contraignantes “ hard law ”; et la multilatéralisation du régionalisme.

Le rapport note que l’impasse dans laquelle se trouve le Cycle de Doha entrave les questions du NPF et du cadre juridique. En ce qui concerne la question soft law/hard law – approche juridique non contraignante/disciplines contraignantes, les Membres ont convenu de la mise en place d’un mécanisme d’examen de la transparence qui pourrait mener à l’élaboration d’un code de bonnes pratiques puis à des négociations visant à améliorer les mécanismes juridiques contraignants. Ceci est toutefois entravé par l’incapacité des Membres à clarifier les règles existantes dans le cadre du mandat de Doha. Pour ce qui est
de la multilatéralisation, le rapport note que l’OMC pourrait jouer un rôle important en tant que plate-forme d’échanges pour la coordination, la normalisation et l’harmonisation des règles préférentielles d’origine, ou pour l’identification des « meilleures pratiques » dans les accords commerciaux préférentiels. L’Accord commercial préférentiel tripartite peut s’intégrer dans le volet « multilatéralisation du régionalisme ». La philosophie de l’accord est essentiellement de supprimer les obstacles au commerce au sein de l’espace géographique combiné de ces États concernés, en commençant par les droits tarifaires, puis aux obstacles réglementaires, y compris l’harmonisation. Cette vision cadre fixe l’orientation générale pour ce qui est de la
substance des négociations et emprunte une voie où relativement peu se sont engagés pour « rehausser » le niveau de l’ambition en ce qui concerne les parties à l’accord. Il est évident que c’est l’économie politique de l’accord commercial préférentiel tripartite qui déterminera si la vision est susceptible de se concrétiser ou non. Actuellement, les forces de l’économie politique semblent converger vers une interprétation plus limitée du mandat de l’accord. Alors que les secrétariats des trois CER sont en faveur d’une vision large et audacieuse répondant à la fois à la libéralisation tarifaire et à l’harmonisation réglementaire. Les États membres souhaiteraient plutôt voir la conclusion des négociations tarifaires avant d’aller de l’avant. Puisqu’il faudra probablement beaucoup de temps pour conclure les négociations tarifaires, les perspectives d’intégration plus profonde semblent actuellement assez minces. Ceci est aggravé par les nouveaux efforts déployés pour promouvoir l’intégration continentale, qui peuvent saper l’effort en vue de la mise en place de l’Accord commercial préférentiel tripartite.

Réponses
Pour que l’Accord commercial préférentiel tripartite serve de modèle dans le débat sur la cohérence, les avantages découlant de l’adoption de l’approche de la « multilatéralisation du régionalisme » doivent devenir une évidence pour les parties aux négociations. En effet, ces avantages sont intrinsèquement liés aux chaînes de valeur et aux réseaux de production mondiaux, un phénomène qui, jusqu’ici, a presque totalement laissé de côté l’Afrique subsaharienne. Néanmoins, dans le moyen terme (soit 5 à 10 ans), les structures de coûts sous-jacentes qui influent sur l’emplacement des chaînes de valeur pourraient subir des transformations spectaculaires. Par exemple, les prix de l’énergie et les coûts de transport qui y sont associés sont susceptibles de continuer d’augmenter, avec la hausse des prix des énergies fossiles et l’intensification des mesures qui ciblent les émissions de carbone. De même, à mesure que de nouveaux acteurs provenant des marchés émergents s’assurent un accès à diverses ressources, la concurrence augmentera et les prix de ces ressources grimperont en conséquence. Si elles ne sont pas correctement réglementées, il est probable que les restrictions à l’exportation s’intensifieront et imposeront alors de nouvelles pressions à la hausse sur les prix. De plus, la Chine continue de modifier son modèle de croissance en délaissant la dépendance à l’égard des exportations au profit de la consommation
intérieure, il est alors possible que les coûts salariaux enregistrent de fortes hausses et que la monnaie continue de se déprécier. Il conviendrait également de prendre en considération les coûts de la technologie de l’information qui vont probablement baissé compte tenu de la forte concurrence dans ce domaine. La géographie de l’emplacement des chaînes de valeur est donc susceptible de se modifier et les règles qui régissent le fonctionnement des ces chaînes doivent être actualisées pour permettre au nouveau contexte qui se dessine d’évoluer de manière optimale. Certains pays ou sous-régions d’Afrique subsaharienne pourraient tirer profit des changements qui s’opèrent dans les chaînes de valeur mondiales, à la condition que des réformes visant à créer des environnements appropriés pour les investissements soient rapidement
entreprises. Dans cette optique, les États membres de l’Accord commercial préférentiel tripartite disposent d’un créneau relativement restreint pour positionner leur vaste région dans ce nouveau contexte de possibilités.
Il faudra pour ce faire concentrer les négociations sur les questions où les coûts de transaction sont les plus élevés, car ceux-ci sont une source de préoccupation majeure pour les sociétés multinationales qui impulsent les chaînes de valeur internationales. Les régimes qui en découleront devraient éviter le plus possible les formes d’intégration qui reposent largement sur les institutions et se concentrer sur la facilitation des échanges dans son sens le plus large. En liant ceci à l’agenda de la « multilatéralisation
du régionalisme » on pourrait en déduire que les membres de l’Accord commercial préférentiel tripartite devraient accorder la priorité aux questions suivantes : la réduction des coûts les plus patents imposés par les accords commerciaux préférentiels constitutifs; la priorité à accorder à la conception et à la mise en oeuvre de la « reconnaissance mutuelle », (par exemple des obstacles techniques au commerce) ; l’expérimentation de « l’évaluation mutuelle » de leurs réglementations respectives, question clé dans les
services ; l’amélioration de la conception générale de l’accord commercial préférentiel tripartite en définissant de meilleures pratiques compatibles avec l’OMC ; et l’inclusion de dispositions en matière d’accession pour les pays candidats, avec les mêmes engagements que ceux souscrits par les membres fondateurs d’accords commerciaux préférentiels. Les Etats africains n’étant pas faiseurs mais preneurs de règles, la mise en oeuvre fructueuse de l’agenda n’aurait probablement que des incidences marginales pour le débat sur la cohérence. Il en résulte que l’objectif principal qui sous-tend cette stratégie devrait être le positionnement de la région partie à l’accord commercial préférentiel tripartite dans l’espace des chaînes de valeur globales. Fort heureusement, ces deux objectifs sont concordants ; en d’autres termes, l’adoption de l’agenda de la « multilatéralisation du régionalisme » servirait les intérêts de la région, tout en contribuant, quoique de manière marginale, à l’agenda de la cohérence.

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