Établir un accord sur l’accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent à Nairobi

24 Novembre 2015

Un régime FDSC qui comporte des exceptions protégeant les bénéficiaires actuels aurait-il une valeur pour les autres PMA ? Cet article appelle à porter l’analyse au-delà des États-Unis et du secteur du textile.
 

On peut faire remonter l’accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC) pour les pays les moins avancés (PMA) aux Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) adoptés en l’an 2000. L’OMD 8, en particulier, appelait à un partenariat global pour le développement, notamment par le biais d’un système commercial permettant « l’admission en franchise et hors contingents des produits exportés par les pays les moins avancés ». Cette responsabilité s’est alors vue officiellement endossée par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), en 2001, dans le cadre de l’adoption du Programme de développement de Doha (PDD). Lors de la conférence ministérielle de Bali, en 2013, les ministres ont décidé que « les pays développés Membres qui n'offrent pas encore un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour au moins 97% des produits originaires des PMA […] s'efforceront d'améliorer leur pourcentage actuel d'accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour ces produits, de manière à offrir un accès aux marchés de plus en plus large aux PMA, avant la prochaine Conférence ministérielle ».
 

97 pourcent et non 100 pourcent 

Le débat s’est, depuis lors, concentré sur deux questions : (a) l’évaluation des gains potentiels d’un régime d’accès aux marchés en FDSC de 97 pourcent par rapport à une couverture totale des produits, et (b) la réticence des États-Unis à offrir des préférences commerciales significatives à l’ensemble des PMA. À l’heure actuelle, la première question est essentiellement résolue. En effet, certaines études ont démontré que les gains découlant d’un régime d’accès aux marchés en FDSC de 97 pourcent pourraient s’avérer assez limités, car les 3 pourcent de lignes tarifaires exclues pourraient couvrir pratiquement toutes les exportations en provenance des PMA (Laborde, 2008). La seconde question, quant à elle, a suscité de fortes divergences au sein du Groupe des PMA, opposant ceux qui bénéficient actuellement de certaines préférences commerciales octroyées par les États-Unis à ceux qui en sont exclus.
 

Les États-Unis : les grands absents

La plupart des pays développés mettent déjà en œuvre des régimes d’accès aux marchés en FDSC aux niveaux d’ambition variés. À la suite de la Déclaration ministérielle de Hong Kong de 2005, quelques économies émergentes ont fait de même – notamment l’Inde en 2008 et la Chine en 2010. Les États-Unis quant à eux ont mis en place, depuis 1976, un régime SPG (Système généralisé de préférences) pour les pays en développement, qui devrait arriver à expiration en décembre 2017. Ils ont également établi deux régimes d’accès aux marchés en franchise de droits de nature régionale. La Loi pour la croissance et les opportunités en Afrique (African Growth and Opportunity Act – AGOA) fournit à un grand nombre de pays africains (notamment 26 PMA) un traitement en franchise de droits sur près de 1.835 produits, en plus de ceux déjà couverts par le régime SPG. L’AGOA a été renouvelée en juin 2015 pour une période de 10 années supplémentaires. La Loi sur le partenariat commercial du Bassin des Caraïbes (Caribbean Basin Trade Partnership Act – CBTPA) fournit à 17 pays bénéficiaires d’Amérique centrale et des Caraïbes (dont Haïtï, un PMA) un accès en franchise de droits au marché américain pour la plupart des produits, y compris les produits textiles et les vêtements. Haïti bénéficie également de préférences commerciales supplémentaires au titre de programmes spéciaux tels qu’Haïti HOPE, HOPE II et HELP.

Le régime SPG des États-Unis offre des préférences tarifaires sur plus de 5’000 produits. Cependant, il exclut les produits textiles et les vêtements, qui sont soumis à des droits de douanes moyens de 15 pourcent. Cela place des exportateurs majeurs de vêtements tels que le Bangladesh et la Cambodge en situation concurrentielle désavantageuse face à des exportateurs africains comme le Lesotho, le Kenya et Maurice (ces deux derniers ne sont pas des PMA) ainsi qu’Haïti. L’AGOA exclut également un certain nombre de produits pour lesquels la compétitivité des pays africains est reconnue. Les produits agricoles font l’objet de contingents tarifaires, avec des produits tels que le sucre, l’arachide et le tabac étant soumis à des droits tarifaires exorbitants. En outre, les restrictions sur la teneur en sucre et en produits laitiers limitent les exportations éligibles aux seuls produits de base et matières premières, privant effectivement les pays pauvres des opportunités dont ils pourraient bénéficier dans le domaine de l’agro-industrie à plus forte valeur ajoutée.
 

Le traitement FDSC, ça marche

Certaines recherches confirment que les régimes d’accès aux marchés en FDSC existants sont très bénéfiques pour les PMA. On estime que la mise en œuvre d’un accès aux marchés FDSC total par les pays de l’OCDE stimulerait les exportations des PMA de près de 2 milliards de dollars (soit 17 pourcent), sans effets significatifs pour les pays qui octroient des préférences (Bouet et al., 2010). Une étude plus récente – commanditée par l’ICTSD – se sert d’un modèle d’équilibre partiel pour examiner l’impact potentiel d’un traitement en franchise de droits total sur les exportations des PMA, s’il était octroyé par un groupe choisi de partenaires commerciaux, dont trois économies émergentes (Chine, Inde et Corée). Les résultats (voir Figure 1) montrent que les exportations des PMA augmenteraient de 2,9 pourcent, avec les plus forts effets enregistrés en direction de l’Inde (21,7 pourcent), de la Corée (12,9 pourcent) et des États-Unis (11,8 pourcent). Les impacts sur le reste du monde seraient toutefois négligeables (Laird, 2012). 
 

Figure 1 : Variation en pourcentage des exportations des PMA résultant de la mise en œuvre d’un régime FDSC complet.

Source: Adapté de Laird (2012)
 

Pour ce qui est des pays, Haïti, l’Ouganda, le Malawi, le Cambodge, le Bangladesh et le Népal figurent au nombre des plus gros bénéficiaires potentiels. À l’autre extrême, on trouve le Lesotho, qui semble être le seul gros perdant. Cependant, ses pertes ne s’élèvent qu’à 1 pourcent de ses exportations, soit approximativement 5 millions de dollars américains. Pour mettre ce chiffre en perspective, il est utile de souligner qu’au cours de l’année 2014, le Lesotho a reçu 20 millions de dollars d’aide pour le commerce. La perte découle de l’érosion des marges de préférence, essentiellement sur les exportations de vêtements en direction des États-Unis, au profit de certains PMA concurrents tels que le Bangladesh et le Cambodge.
 

Exceptions au traitement FDSC 

Les pertes du Lesotho ne devraient pas être un obstacle à un accord sur l’accès aux marchés en FDSC à Nairobi. Malheureusement, les négociations au sein du Groupe des PMA achoppent sur les positions intransigeantes adoptées par Haïti et le Lesotho. Les craintes de ces deux pays sont bien comprises et peuvent être justifiées. Au Lesotho par exemple, où l’industrie de l’habillement a permis la mise en place d’une chaîne de valeur complète impliquant diverses activités, avec notamment un certain nombre de fournisseurs de services, la perte estimée de 5 millions de dollars US n’est peut-être que la pointe de l’iceberg. Tout accord sur le traitement FDSC doit donc protéger les intérêts des petits PMA qui ne peuvent prétendre concurrencer des géants de l’habillement tels que le Bangladesh et le Cambodge. 

Une solution est envisagée au niveau du Groupe des PMA, à savoir une potentielle exception tarifaire qui préserverait les « acquis » du Lesotho et d’Haïti en excluant leurs exportations clés du traitement en franchise de droits dans un futur régime FDSC américain. Cette approche garantirait que le Lesotho et Haïti ne soient confrontés à aucune concurrence directe de la part du Bangladesh et du Cambodge, tout en fournissant à ces pays des préférences supplémentaires, en plus des préférences couvertes dans le cadre du régime SPG des États-Unis. Si cette idée est d’une logique simple, sa mise en œuvre a suscité certaines dissensions. Les analystes sont en désaccord sur la question de savoir quels sont les pays qu’il faudrait inclure dans le groupe de « sauvegarde ». Faudrait-il inclure le Kenya et Maurice, en plus de Haïti et du Lesotho ? Quel niveau de désagrégation tarifaire faudrait-il utiliser – SH 10, le niveau auquel les États-Unis indiquent leurs préférences tarifaires, ou SH 8, la classification tarifaire la plus communément utilisée ? Et quels seuils critiques appliquer aux exportations dans la détermination des lignes tarifaires de sauvegarde ?

Dans la brève analyse présentée ci-dessous, j’inclus le Kenya et Maurice dans le groupe de sauvegarde, tout simplement parce que ces pays pourraient faire pression contre toute proposition avancée par le groupe des PMA qu’ils estiment défavorable à leur intérêt national. J’utilise un seuil de sauvegarde de 5 millions de dollars américains pour tous les pays. Ceci constitue une extension du principe de précaution, qui permet d’offrir un niveau de protection plus élevé pour les bénéficiaires existants que ne le ferait un seuil de 10 millions de dollars1. L’analyse est menée au niveau SH à 8 chiffres et se concentre sur deux sous-secteurs relatifs à l’habillement qui constituent la majorité des exportations de vêtements vers les États-Unis : les vêtements de bonneterie (tels que les T-shirts, pullovers, pantalons et shorts pour garçonnets ou hommes, les chemisiers et jupes femmes ou fillettes, etc.) et les vêtements tissés (tels que les jeans, chemises, pantalons, etc.). 

L’approche basée sur les exceptions consiste à trier les exportations par ligne tarifaire et à identifier, pour chaque pays, les produits ayant une valeur d’exportation supérieure à 5 millions de dollars EU. Les lignes tarifaires sélectionnées pour plusieurs pays ne sont comptées qu’une seule fois. L’analyse montre que, dans l’optique d’un futur régime américain d’accès aux marchés en FDSC, l’exclusion de 27lignes tarifaires – au niveau SH à 8 chiffres (voir Tableau 1) – protègerait l’essentiel des exportations de vêtements d’Haïti et des bénéficiaires de l’AGOA vers les États-Unis. Ces lignes tarifaires couvrent 95 pourcent des exportations de vêtements d’Haïti et du Lesotho, ainsi que 87 pourcent des exportations de Maurice et du Kenya.
 

Tableau 1 : Ligne tarifaires de 'sauvegarde' dans un régime FDSC avec des exceptions 

Source: calculs de l'auteur. *ndnca: non compris ailleurs.

Cependant, les 27 lignes tarifaires excluraient du traitement en franchise de droits 76 pourcent des exportations du Bangladesh vers les États-Unis, ainsi que 57 pourcent de celles du Cambodge. Ce pourcentage élevé dans le cas du Bangladesh suggère que ce PMA asiatique est en concurrence directe avec les exportateurs bénéficiant de l’AGOA dans la plupart des catégories de vêtements. En effet, en 2014, les 10 premières des 27 lignes tarifaires sélectionnées représentaient 72 pourcent des exportations du Bangladesh vers les États-Unis. Le Cambodge bénéficierait toujours d’un traitement en franchise de droits additionnel sur 43 pourcent de ses exportations de vêtements vers les États-Unis. Du côté du Bangladesh, avec une couverture additionnelle de 24 pourcent, les gains seraient beaucoup plus faibles, bien que non négligeables2. Enfin, il importe peu que les non-PMA (Kenya et Maurice) soient inclus dans le groupe de sauvegarde car il n’y a que trois lignes tarifaires qui les concernent spécifiquement. 
 

Au-delà des vêtements…et des États-Unis 

En se concentrant presque exclusivement sur le secteur des vêtements, les PMA pourraient bien rater une occasion unique d’obtenir des concessions sur une gamme bien plus large d’autres produits, pour lesquels ils peuvent avoir un avantage compétitif ou pourraient en développer un dans l’avenir. C’est dans le domaine de l’agro-industrie que l’on trouve les meilleures chances de développement industriel dans de nombreux PMA. Néanmoins, nombre de ces produits font l’objet de contingents tarifaires ou de droits tarifaires quasi prohibitifs. Les PMA ne devraient pas perdre de vue ces catalyseurs potentiels. Comme leurs propres expériences en matière d’exportation de vêtements le suggèrent, les préférences commerciales peuvent aider à libérer, dans certains secteurs, un potentiel d’exportation qui ne se seraient autrement pas matérialisé.

Et là encore, pourquoi faudrait-il se concentrer uniquement sur le marché des États-Unis ? Pourquoi ne pas inviter les pays émergents que l’on juge en mesure de fournir aux PMA des préférences commerciales significatives à le faire ? Et pourquoi ne pas également encourager ceux qui ont déjà mis en place des régimes d’accès aux marchés en FDSC à les réexaminer, dans l’optique d’en améliorer la portée et l’efficacité ? Comme le suggèrent certaines des études citées ci-dessus, certains de ces régimes – celui de l’Inde en particulier – peuvent avoir un impact significatif sur les exportations des PMA. 

Les jeux sont faits ? 

Tout négociateur éclairé est conscient du fait que formuler les choses de manière positive constitue la bonne attitude à adopter dans le cadre de négociations ayant des enjeux élevés, et où les chances de parvenir à un accord idéal sont faibles. Le Bangladesh, qui fait pression sans relâche sur les États-Unis pour obtenir un accès aux marchés en FDSC, comprend certainement très bien le risque d’en demander trop. Un traitement FDSC ne couvrant que 24 pourcent de ses exportations de vêtements vers les États-Unis n’est évidemment pas une option aussi attrayante qu’une couverture complète au titre d’un éventuel régime FDSC de 100 pourcent. Mais c’est toujours mieux que rien. Par ailleurs, le Lesotho devrait voir dans le régime d’accès aux marchés en FDSC américain la possibilité d’obtenir un accord permanent en vertu de la clause d’habilitation. Un tel accord viendrait alors remplacer l’incertitude inconfortable associée à l’AGOA, qui dans tous les cas, n’existera peut-être pas au-delà de 2025. 

En fin de compte, les protagonistes clés se rendront sûrement compte du fait que leur ennemi commun est à l’extérieur. Avec la conclusion du Partenariat trans-pacifique, ils doivent se préparer à entrer en concurrence avec un adversaire beaucoup plus puissant – le Vietnam.

 

Les points de vue exprimés dans cet article sont ceux de l’auteur et ne représentent pas ceux de l’ICTSD.

Auteur : Vinaye Ancharaz, Économiste et responsable du programme Développement, ICTSD.

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