Accords de partenariat économique : l’Union Européenne voudrait-elle se rétracter ?

11 Mars 2013

« La question de la ratification des APE intérimaires  se posent pour les pays africains en termes de choix entre la consolidation des avantages d'accès préférentiels au marché européen  et la préservation des processus d'intégration régionale »

L'actualité de la négociation de l'Accord de partenariat économique (APE) est traversée depuis quelques temps par une onde de choc créée par la procédure de modification  du règlement 1528/2007 du Conseil Européen du 20 décembre 2007.  Ce règlement applique  aux produits originaires de certains États ACP les régimes prévus dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariats économiques.

Pour rappel, c'est en application « à titre provisoire » des APE intérimaires paraphés ou signés, que le Conseil de l'Europe a pris le règlement 1528/2007, afin de permettre aux pays ACP ayant paraphé ou signé un APE de continuer à bénéficier d'un accès préférentiel sur le marché européen,  en attendant que le processus de signature ou de ratification desdits accords (selon les cas) soient parachevés et que ceux-ci entrent en vigueur. Le 30 septembre 2011, la Commission Européenne a adopté une proposition visant à modifier ledit règlement. En soumettant cette proposition au Conseil de l'UE et au Parlement européen, la Commission européenne demandait à être autorisée à « modifier la liste des pays qui bénéficient des préférences (annexe I du règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil) en retirant ceux qui n'ont pas pris les mesures nécessaires en vue de la ratification d'un APE ».

Même si la proposition de la Commission n'a pas encore été acceptée par le Parlement européens, elle soulève deux questions essentielles au moins. Premièrement, dans quelle mesure la CE peut-elle considérer qu'un pays n'a  «pas pris les mesures nécessaires en vue de la ratification de l'APE » ? Deuxièmement, dans quelles mesures l'UE peut-elle mettre un terme au règlement 1528 pris en application provisoire de l'APE d'étape ?

Ratification à pas forcés ?

Deux modalités sont prévues pour assurer l'entrée en vigueur des accords intérimaires : la ratification ou l'approbation selon les dispositions des règles constitutionnelles ou internes et les procédures applicables sur le territoire de chacune des parties (Art. 98 APE du Cameroun, Art. 75 de l'APE de la Côte d'Ivoire). Pour la plupart des pays africains ainsi que pour l'UE, la procédure prévue par les règles internes est la ratification.

Etant donné que l'UE ne gère pas l'agenda interne des pays avec lesquels il a signé un APE, le débat suscité par les mesures prises par la Commission européenne sur le processus de ratification de l'APE intérimaire par ses partenaires met en avant la question du respect des délais.  A ce titre, la convention de Vienne sur les traités internationaux stipule en son article 24, alinéa premier qu'« un traité entre en vigueur suivant les modalités et à la date fixée par ses dispositions ou par accord entre les Etats ayant participé à la négociation.» Or, bien que les APE  intérimaires prévoient la ratification, ils ne prescrivent aucun délai au terme duquel les parties doivent avoir ratifié l'accord.

D'autre part, la pratique des procédures de ratification des traités internationaux montre que c'est un processus qui est souvent long et complexe. Plusieurs années peuvent être nécessaires. Or, pour les APE intérimaires, seulement  deux années  se sont écoulées depuis leur signature en 2009. Ceci explique d'ailleurs pourquoi à la date où la commission formulait sa proposition, les 27 Etats de l'UE n'avaient pas eux-mêmes encore ratifié les APE d'étape signés.

Les pays ACP étant structurellement moins dotés et institutionnellement plus faibles, on peut bien comprendre que certains d'entre eux n'aient pu, deux années après la signature, terminer la procédure de ratification. Le cas d'un pays comme la Côte d'Ivoire est encore plus parlant. A peine sortie  d'une guerre dévastatrice et ayant orienté toute son énergie et ses moyens au rétablissement de la paix et de la sécurité intérieure, ce pays ne peut visiblement pas prendre simultanément « les mesures » jugées « nécessaires » par la CE pour ratifier l'APE. Compte tenu de ce qui précède, on comprendrait tout aussi bien que ces pays puissent demander deux à trois années supplémentaires.

La question de la ratification des APE intérimaires  se posent pour les pays africains en termes de choix entre la consolidation des avantages d'accès préférentiels au marché européen  et la préservation des processus d'intégration régionale. Il convient de préciser pour illustrer cette situation, que l'application par un Etat engagé dans une union douanière, d'un accord de libre échange avec un pays tiers - non membre de l'union -  met en mal le principe de la libre pratique en vigueur au sein de l'union. Ce qui signifie que l'entrée en vigueur des APE intérimaires risque d'entrainer le rétablissement des frontières - pour les marchandises - au sein des unions douanières auxquelles font partie les pays africains signataires des APE d'étape.

La fin du règlement 1528 ou la fin des APE intérimaires ?

La deuxième question que pose la démarche initiée par la Commission Européenne, est celle de sa validité juridique. Dans quelles mesures peut-elle juridiquement mettre un terme à l'application du règlement 1528 pour certains pays bénéficiaires ?

L'article 25 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, consacré à l'application à titre provisoire, stipule que « un traité ou une partie d'un traité s'applique à titre provisoire en attendant son entrée en vigueur : a) Si le traité lui-même en dispose ainsi; ou b) Si les Etats ayant participé à la négociation en étaient ainsi convenus d'une autre manière.» Dans le cas qui nous concerne, les textes des APE intérimaires ont prévu que l'accord pouvait être mis en œuvre soit par « application provisoire », soit par ratification. Cette disposition qui est la même ou presque pour tous ces APE est libellée ainsi qu'il suit dans l'APE de Côte d'Ivoire:  « en attendant l'entrée en vigueur du présent accord [l'APE d'étape], les parties conviennent de l'appliquer à titre provisoire, soit conformément à leurs lois respectives soit par ratification de l'accord » et, «  nonobstant le paragraphe [précédent], la partie CE et la Côte d'Ivoire peuvent appliquer l'accord, en tout ou partie, avant son application provisoire, dans la mesure où cela est possible conformément à leur législation interne. »

Le règlement 1528 étant pris en application provisoire de l'APE d'étape, dans quelle mesure peut-on retirer le bénéficie de son application à un pays signataire ? L'article 25 alinéa 2 de la convention de Vienne sur les traités internationaux indique trois options possibles : i) soit en application des dispositions prévues dans le traité ; ii) soit en application des dispositions convenues entre les Etats ayant participé à la négociation du traité ; iii) soit l'application à titre provisoire d'un traité ou d'une partie d'un traité à l'égard d'un Etat si cet Etat notifie aux autres Etats entre lesquels le traité est appliqué provisoirement son intention de ne pas devenir partie au traité.

Dans le premier cas, les APE d'étape ne prévoient pas explicitement la procédure de suspension de leur application provisoire. Toutefois, on peut considérer que l'application provisoire conformément aux dispositions internes des Etats parties laisse la possibilité d'une suspension conformément aux dites dispositions internes. Dans ce cas, la Commission Européenne est en droit d'envisager le retrait de bénéfice de l'application du règlement 1528 à certains Etats, à condition qu'elle soit en conformité avec la législation communautaire. Ce qui ne serait pas le cas, dans la mesure où l'argument avancé par elle, à savoir le « retard  injustifié » dans la procédure de ratification, serait en déphasage avec le droit communautaire. Ce qui pourrait également expliquer le rejet de la proposition par le parlement. La question qui se pose ici est celle de savoir ce qui se passera si au 1er janvier 2014, délai fixé aux pays signataires de l'APE d'étape pour continuer à bénéficier des dispositions d'application provisoire, si les APE d'étape ne sont pas ratifiés ?

Etant donné qu'il n'y pas eu d'arrangements convenus et connus entre l'UE et ses partenaires lors de la négociation sur les modalités d'interruption de l'application provisoire de l'APE intérimaire, la démarche de la Commission ne s'inscrit pas dans la deuxième option offerte par la Convention de Vienne.

Il reste alors la troisième option qui est la dénonciation de l'APE intérimaire. Dans cette optique, un pays africain signataire de l'APE intérimaire peut décider de ne plus bénéficier des avantages du règlement 1528, ou l'UE peut décider de retirer les avantages dudit règlement à tout pays africain bénéficiaire, à la seule condition que la partie qui décide de mettre un terme à l'application provisoire du traité notifie à l'autre son intention de ne plus faire partie du traité.

Au regard de ce qui précède, si au 1er janvier 2014 les pays africains signataires d'APE intérimaires  ne le ratifient pas, et que l'UE décide  de mettre a exécution son projet de suspension des dispositions d'application provisoire, ceci ne pourrait légalement se faire qu'après avoir notifié formellement aux pays concernés, la volonté de l'UE de ne plus faire partie de l'APE d'étape.  Au regard de la volonté affirmée de  la CE de retirer le bénéfice du règlement 1528 aux pays qui n'auraient pas ratifié l'APE intérimaire signé à l'échéance arrêtée, on peut raisonnablement conclure que l'UE envisage de se retirer des APE  non ratifiés au 1er janvier 2014 à moins qu'elle ne décide de violer l'article 25 de la convention de Vienne sur les traités internationaux.

Voir journal officiel de l'UE, n° L348 du 31.12.2007, et n° L330 du 9.12.2008.

CE, « Access to EU markets for exporters from ACP countries », 30 septembre 2011

http://www.bilaterals.org/spip.php?article20344&lang=en

La Convention de Vienne sur le droit des traités a été signée à Vienne le 23 mai 1969 et est entrée en vigueur le 27 janvier 1980. Plusieurs pays africains y compris le Cameroun y ont adhéré. La Côte-d'Ivoire n'a y adhéré, ni ratifié. De nombreux pays de l'Union Européenne y ont adhéré. Consulter le lien suivant pour l'état de ratification de la convention de Vienne sur les traités internationaux, http://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXIII~1&chapter=23&Temp=mtdsg3&lang=fr

Voir Laurent Bartels, « L'UE et l'abrogation des préférences APE : les contraintes juridiques », in ICTSD, Eclairage, Volume 10, Numéro 8, Novembre 2011.

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