Accords méga-régionaux et gouvernance commerciale mondiale : garantir l’ouverture et l’inclusivité dans un système de plus en plus complexe

29 Février 2016

Les initiatives méga-régionales érodent la centralité de l’OMC et sont porteuses de risques significatifs pour les pays qui en sont exclus. Comment minimiser ces risques et s’assurer que ces accords deviennent plutôt sources d’opportunités ?
 

Au cours des années à venir, le défi clé que les décideurs auront à relever en matière de commerce international sera de garantir que les accords méga-régionaux et plurilatéraux sont complémentaires au système commercial multilatéral au lieu de le saper. L’essor des associations sélectives entre membres de l’OMC, visant à approfondir l’intégration de leurs économies, a fondamentalement transformé la dynamique des négociations commerciales au niveau mondial. La 10ème Conférence ministérielle de l’OMC, tenue en décembre 2015, à Nairobi, n’a abouti qu’à des résultats limités. Alors que les États-Unis et l’Union européenne souhaitaient mettre fin au Cycle de Doha, les pays en développement et les pays émergents faisaient part de leur souhait de maintenir son programme en vie. On s’attend à présent à ce que la politique commerciale mondiale soit de plus en plus négociée en groupes restreints.

En tant que « principaux loci de la gouvernance commerciale mondiale pour les questions allant au-delà de l’OMC »[1], les accords méga-régionaux suscitent d’importantes préoccupations. Le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), le Partenariat transpacifique (TPP) et l’Accord sur le commerce des services (TiSA) font l’objet d’intenses débats. Ces accords s’avèrent beaucoup plus sensibles, en termes de légitimité, que les accords antérieurs car ils sont de plus en plus axés sur l’harmonisation de la gestion des risques, au lieu de se concentrer exclusivement sur l’élimination des politiques protectionnistes traditionnelles. Si les implications de ces accords ont déjà fait l’objet de grands débats publics, leurs effets sur les pays qui en sont exclus ont reçu beaucoup moins d’attention. Les risques que ces accords comportent pour ces exclus peuvent toutefois être significatifs, et potentiellement contraires aux objectifs commerciaux multilatéraux au niveau global.

Les pays en développement sont particulièrement susceptibles d’être affectés de manière négative par la régionalisation croissante des relations commerciales et une libéralisation du marché toujours plus large en dehors de l’OMC. Avec les divergences des États membres sur l’avenir du Cycle de Doha et des négociateurs qui s’efforcent toujours de trouver leurs repères dans le paysage des négociations de l’après-Nairobi, les pays devraient, autant que possible, accorder la priorité à l’identification et à la discussion de moyens en vue de minimiser les risques découlant de ces accords pour les pays tiers. La réduction des effets négatifs pour les pays tiers est absolument cruciale pour apaiser les craintes de marginalisation et prévenir la création, par les parties exclues, de blocs commerciaux concurrents. Il sera également crucial de garantir la compatibilité des accords méga-régionaux avec le système commercial multilatéral.

Pour relever ce défi, la communauté internationale doit discuter de nouvelles stratégies et de nouveaux modèles commerciaux. En présentant les moyens d’ouvrir les accords méga-régionaux et de mitiger les risques qu’ils comportent pour les pays en développement, cet article espère contribuer à un débat plus fructueux lors les prochaines discussions commerciales.
 

Les risques pour les pays en développement

La création des accords méga-régionaux suppose que les pays ne seront pas traités sur un pied d’égalité dans l’avenir. Les effets dépendent du degré de diversification en termes de produits et de marchés d’exportation, ainsi que de la capacité de ces pays à s‘engager dans des partenariats commerciaux régionaux avec leurs propres initiatives. Les pays en développement pauvres qui sont exclus des accords méga-régionaux sont susceptibles de subir des pertes en matière de commerce et de compétitivité, notamment en raison de l’érosion des préférences. Si les accords méga-régionaux réorientent les flux commerciaux, il sera peut-être également plus difficile, pour ces pays, d’avoir accès aux capitaux et à la technologie.

De plus, les initiatives méga-régionales en dehors de l’OMC pourraient réduire davantage l’influence des pays en développement dans les négociations commerciales. Dans le passé, les pays en développement unissaient leurs forces à l’OMC pour poursuivre une libéralisation des échanges qui correspondait à leurs niveaux de développement respectifs. Les négociations en sous-groupes restreignent ce type de formation de coalitions, ce qui permet aux pays avancés faire jouer la concurrence entre partenaires commerciaux. La situation qui en résulte est similaire à celle dont les pays en développement ont fait l’expérience, durant la période précédant l’essor des pays émergents, lorsqu’ils n’étaient pas en mesure de défendre leurs intérêts contre les grandes économies au niveau multilatéral.

De nombreux pays en développement, qui ne souhaitent pas rester à la traîne de leurs concurrents à l’exportation, se sentent de plus en plus contraints d’accepter une libéralisation dans un nombre croissant de domaines visés par les accords méga-régionaux. Le Partenariat transpacifique expose les pays en développement à des questions qui, jusqu’ici, ne sont pas apparues de manière prépondérante au niveau multilatéral. Il s’agit entre autres d’engagements dans les domaines des droits de propriété intellectuelle, des entreprises d’État et du commerce électronique. Par exemple, certains des pays en développement, tels que le Pakistan ou le Bangladesh, affectés par l’amélioration pour le Vietnam de l’accès au marché américain, pourraient décider de rejoindre le Partenariat transpacifique pour protéger leurs industries d’exportations en situation de concurrence, bien qu’ils ne soient pas réellement prêts à adopter plusieurs des dispositions de l’accord et qu’ils n’aient guère eu l’opportunité de contribuer à son élaboration.

Les risques sont plus faibles pour des puissances commerciales émergentes telles que le Brésil, l’Inde et la Chine. En raison de leur poids politique et économique, ces pays peuvent entrer dans la compétition entre partenariats commerciaux régionaux. La Chine cherche déjà à conclure un accord méga-régional dans le Pacifique, le Partenariat économique intégral régional (pour Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP). Dans une telle situation, il est important que le TTIP et le TPP ne soient pas perçus comme une tentative visant à contrebalancer l’influence croissante des économies émergentes. Une concurrence accrue entre sphères d’influence politiques et économiques, qui mènerait à un système encore plus complexe de règles commerciales et de normes réglementaires, nuirait non seulement aux pays en développement, mais rehausserait également les coûts pour les exportateurs européens et américains.
 

Moyens d’atténuer les risques

Certains actions pourraient permettre de mitiger ces risques en favorisant la création d’accords méga-régionaux ouverts et bénins. On peut les répartir en trois catégories. En premier lieu, les changements pouvant être mis en œuvre de manière unilatérale par les parties aux négociations en vue de garantir l’ouverture. En second lieu, les dispositions qui permettent une adhésion, pleine ou partielle, par des pays tiers. En troisième lieu, les actions au niveau multilatéral permettant de réaffirmer la centralité de l’OMC.

Choix des signataires

La responsabilité d’élaborer des accords méga-régionaux en gardant à l’esprit leurs implications plus larges pour le système commercial international incombe essentiellement aux parties aux négociations. Le champ et la conception des accords commerciaux seront d’une importance cruciale pour déterminer leurs effets sur les pays tiers et le système international. Parmi les éléments importants, on trouve notamment des règles d’origine ouvertes, la libéralisation de l’accès au marché sur une base NPF (Nation la plus favorisée) et l’extension de la coopération en matière de réglementation aux tierces parties.

Les accords méga-régionaux servent de base pour harmoniser les régimes de règles d’origine entre partenaires commerciaux. Il a été reconnu à maintes reprises que le TTIP avait le potentiel de façonner les approches européennes et américaines dans le domaine des règles d’origine. Partout dans le monde, les producteurs tireraient profit d’une simplification et d’une normalisation fondées sur une définition libérale des règles d’origine. Afin de garantir que les pays en développement soient en mesure de maintenir ou d’améliorer leur position dans les chaînes de valeur, il conviendrait de fixer aussi bas que possible le seuil auquel les intrants sont considérés comme ayant une origine locale. Des options de cumul pourraient également protéger les réseaux de production et les chaînes d’approvisionnement existants.

Il conviendrait de prendre en considération une libéralisation de l’accès au marché sur une base NPF dans le commerce des services et le domaine des marchés publics. Alors que la pleine intégration des marchés pourrait exiger une plus grande convergence des régimes réglementaires, réalisable uniquement entre un sous-ensemble de pays, la littérature suggère que les bénéfices des accords seraient plus important si ces derniers ne sont pas exclusifs, mais ouverts à toutes les parties en mesure de respecter les exigences réglementaires de la zone d’intégration. Pour les régimes de marchés publics qui bénéficient déjà d’une forte concurrence étrangère, comme en Europe, une réforme préférentielle peut également avoir des avantages ambigus et mêmes négatifs, en raison des préoccupations traditionnelles en termes de création et de détournement des échanges.  

La coopération en matière de réglementation sera à la source de la majeure partie des bénéfices produits par les accords méga-régionaux tels que le TTIP, et elle comporte un intérêt particulier pour les tierces parties. Il conviendrait donc de discuter de l’extension de la reconnaissance mutuelle des normes et des standards techniques aux producteurs de pays non-membres, en tant que stratégie d’atténuation des effets négatifs potentiels : si cela se produisait, les entreprises de pays tiers seraient alors autorisées à vendre dans l’ensemble de la zone méga-régionale à partir du moment où elles respectent les normes de l’un des pays membres de l’accord. Ce type de coopération en matière de réglementation peut déjà être un pas vers l’accession.

Options d’accession

Les parties aux négociations devront également déterminer les règles d’accession pour les futurs participants. La Corée du Sud et les Philippines, par exemple, ont déjà fait part de leur intérêt à accéder au TPP. La négociation d’accords distincts avec tous les participants à l’accord méga-régional ou, autrement, l’actualisation des accords existants pour les mettre aux normes de l’accord méga-régional, pourraient ne pas constituer des options réalisables pour les pays tiers. À titre d’exemple, même s’il est vrai que l’actualisation planifiée des relations commerciales entre l’UE et Mexique pourrait aligner leur accord bilatéral sur le TTIP, il serait toutefois difficile d’en faire de même avec le TPP, où les pays auraient à négocier ou actualiser de multiples accords. Cette stratégie représenterait également une réponse isolée qui ne réduit pas les risques pour les pays en développement en position de négociation asymétrique. En dehors d’une accession complète, les critères applicables aux pays en développement pour devenir membre pourraient varier en fonction de leurs niveaux de développement.

Une clause d’accession explicite serait la façon la plus extensive d’ouvrir les accords méga-régionaux aux parties intéressées et de reconnaître leurs intérêts à bénéficier d’un accès préférentiel aux marchés impliqués. L’accession a pourtant un prix : les candidats auraient relativement peu d’influence sur les dispositions de fond de l’accord. Comme pour l’accession à l’OMC, le champ des renégociations sera limité essentiellement aux questions d’accès au marché – une offre peu attrayante pour de nombreux pays, en particulier ceux jouissant d’un certain poids économique et politique. Pour les pays en développement bénéficiant de régimes préférentiels unilatéraux, les demandes de libéralisation seraient simplement trop élevées. Le rôle de « preneur de règles » ne serait acceptable que pour un petit groupe de pays, qui ont déjà négocié leurs propres accords commerciaux bilatéraux avec une ou toutes les parties à l’accord méga-régional et qui restent fortement interdépendants avec ces marchés – par exemple les pays de la périphérie européenne dans le cas du TTIP. À cet égard, l’accession est manifestement inférieure aux négociations multilatérales.

Les pays en développement qui comptent un ou plusieurs partenaires commerciaux importants dans un accord méga-régional peuvent, toutefois, aspirer à une accession partielle. Comme dans le cas de l’OMC ou de certains accords Nord-Sud, une libéralisation asymétrique signifierait que les pays en développement se verraient exiger des obligations moins nombreuses, et moins contraignantes, dans des domaines tels que les services, la concurrence et l’investissement. Ceci pourrait également inclure une coopération en matière de réglementation, qui accroîtrait la transparence et permettrait aux producteurs de pays tiers de participer au processus d’établissement des normes. Dans le cas du TTIP, par exemple, les tierces parties pourraient négocier un accord limité à la mise en œuvre d’un ensemble plus restreint de règles et de réglementations – comme dans les accords multilatéraux sectoriels négociés dans les années 90. Certains auteurs suggèrent qu’en-dessous de ce seuil, les tierces parties pourraient également réagir de manière unilatérale en adoptant des normes réglementaires équivalentes à celles du TTIP.[2] Ceci pourrait représenter une première étape pour préparer leur économie à un accord de reconnaissance mutuelle avec l’UE et les États-Unis. Parce qu’elle ne concernerait que certaines règles de l’accord, cette stratégie permettrait aux tierces parties de s’assurer un domaine central où leur prise de décision reste complètement autonome.[3] Là encore, ce processus ne sera attrayant qu’aux pays qui se satisfont d’être des « preneurs de règles ».
 

Réponses au niveau multilatéral

En l’absence de possibilités de participation active, les parties exclues – tenant compte des déclarations pas si subtiles des décideurs des deux côtés de l’Atlantique, qui soutiennent que le TTIP et le TPP devraient fixer les règles du commerce mondial – seront incitées à réaliser leurs propres projets de libéralisation. Ceci peut se faire tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’OMC : au lieu de créer des accords méga-régionaux concurrents, les pays tiers pourraient adopter une approche à géométrie variable à l’OMC.

Des accords plurilatéraux seraient davantage souhaitables que de nouveaux accords accords méga-régionaux, à la condition qu’ils soient sur une base NPF et que les petits pays en développement, y compris les pays les moins avancés (PMA), en bénéficient également. Toutefois, en l’absence d’engagements d’ouverture et d’inclusivité dans les accords méga-régionaux actuels, il semble peu probable que les tierces parties fassent preuve de retenue. Les membres de l’Accord sur le commerce des services restent peu disposés à ouvrir leur accord tant qu’il n’y a pas de masse critique de pays qui le soutiennent. L’inclusion de la Chine dans ces négociations, qui a récemment reçu l’appui du parlement européen, rapprocherait certainement l’accord de la multilatéralisation et inciterait probablement davantage de pays à se joindre aux négociations.

À la lumière des « divergences persistantes et fondamentales sur l’agenda de négociation »[4] à la suite de la conférence ministérielle de Nairobi, les États membres visent de plus en plus à parvenir à des résultats sur certaines parties de l’agenda de Doha de manière fragmentée, sur la base d'un sous-ensemble de pays qui constituent une masse critique et sont disposés à avancer plus rapidement et à aller plus loin »[5]. Ceci revient à rompre la règle de consensus de l’OMC et, pour les membres, à renoncer ainsi à tout compromis potentiel sur les questions les plus litigieuses qui ralentissent le processus de négociation. Il y a, par ailleurs, de bonnes raisons de supposer que les domaines dans lesquels les membres seraient en mesure d’aplanir leurs divergences restent les mêmes avec ou sans Doha. En effet, l’intérêt croissant des pays développés à discuter de nouvelles questions, telles que l’investissement et le commerce numérique, au niveau de l’OMC suggère qu’il ne serait peut-être pas possible de maintenir le système multilatéral tel qu’il est actuellement. Au vu de la réticence des pays pauvres à détourner leur attention de la question du développement, des accords sélectifs entre certains sous-ensembles de pays membres deviennent de plus en plus probables, que ce soit sur une base NPF ou non.

Les idées existantes sur le potentiel rôle de l’OMC dans la gestion de l’essor des accords méga-régionaux demeurent modestes. La Déclaration ministérielle de Nairobi donne pour instruction au Comité des accords commerciaux régionaux (ACR) de discuter des incidences systémiques des ACR pour le système commercial multilatéral. L’OMC étant une organisation pilotée par ses membres, les propositions de réforme se limitent souvent à une conception traditionnelle des organisations internationales en tant que forums de collecte et de dissémination d’informations aux États membres. L’objectif de transformer le mécanisme provisoire de transparence pour les ACR en mécanisme permanent, réaffirmé dans le paragraphe 28 de la Déclaration de Nairobi, peut être perçu comme un pas allant dans ce sens. Dans le même ordre d’idées, il y a la création d’un « Mécanisme d’échange pour la transparence », une base de données où seraient stockés les efforts de libéralisation à divers niveaux, suggérée par Mavroidis dans le cadre de sa vision de l’OMC 2.0[6]. Les travaux antérieurs d’autres auteurs soutiennent également la constitution d’un « Échange sur les ACR » – un forum annuel et un site web interactif sur les ACR permettant de mettre en commun et de rendre accessibles l’information et la recherche sur les accords commerciaux.

Quelques propositions vont plus loin, par exemple, en suggérant un mécanisme destiné à aider les tierces parties à faire part de leurs intérêts et de leurs préoccupations. Mortensen propose de « réformer les mécanismes actuels de surveillance, d’examen et de permission qui régissent la création et le fonctionnement continu des accords de libre-échange »[7]. ll reconnaît toutefois qu’au vu du caractère sensible des questions qui touchent à la souveraineté pour les membres de l’OMC, « il est peu probable que l’OMC soit jamais dotée de capacités effectives et autonomes pour mener de sa propre initiative des examens des ALE notifiés ». À cet égard, les actions unilatérales des parties aux négociations présentées ci-dessus deviennent encore plus cruciales.
 

Conclusion

L’avenir de l’OMC repose sur sa capacité à composer avec les évolutions récentes. Richard Baldwin a récemment lancé cet avertissement :

« Sans une réforme qui place les disciplines des ACR existants sous l’égide de l’OMC […], la tendance à l’érosion de la centralité de l’OMC se poursuivra, et la conduira peut-être au-delà du point de basculement où les nations ne respectent plus les règles de l’OMC puisque personne d’autre ne le fait. »

Les décideurs qui s’engagent dans la prochaine phase de discussions commerciales internationales devraient prêter attention à cet avertissement. Si les risques résultant des accords méga-régionaux pour les pays tiers ne sont pas pris en compte à temps, la perception d’un bilatéralisme concurrentiel pourrait se propager davantage et la création de blocs commerciaux s’accélérer. L’on se rapprochera alors du « point de basculement » de Baldwin, plutôt tôt que tard.

À l’heure actuelle, l’OMC et ses différents membres ne sont certainement pas en mesure d’arrêter le groupe de tête qui tend vers une intégration plus approfondie avec certains partenaires commerciaux. Cependant, ce que nous devons faire dans un système à plusieurs vitesses, c’est de jeter des passerelles et d’élargir les pôles d’intégration approfondie aux membres dont la progression est plus lente. Ceci implique, en premier lieu, que l’on minimise les risques découlant des accords méga-régionaux pour les pays en développement.

 

Cet article a été sélectionné dans le cadre du concours de rédaction TDS Bridges, auquel plus d’une centaine d’étudiants ont participé.


[1] Baldwin, Richard. 2014. “4.3 The Systemic Impact”. In: World Economic Forum. Mega-regional Trade Agreements. Game-Changers or Costly Distractions for the World Trading System?, 8, 25-27.

[2] Aggarwal, Vinod D. et Simon J. Evenett. 2015. “An Open Door? TTIP and Accession by Third Countries”. Dans: The Politics of Transatlantic Trade Negotiations. TTIP in a Globalized World (edité par Jean-Frédéric Morin et al.), 93-102, Burlington, VT: Ashgate.

[3] Ibid.

[4] Azevêdo, Roberto. 2015. “WTO members secure “historic” Nairobi Package for Africa and the world” https://www.wto.org/english/news_e/news15_e/mc10_19dec15_e.htm

[5] Dadush, Uri. 2014. “5.1 Potential Responses to Mega-regionals by Excluded Countries”. In: World Economic Forum. Mega-regional Trade Agreements. Game-Changers or Costly Distractions for the World Trading System?, 28-30.

[6] Mavroidis, Petros C. 2015. “Let’s Stick Together: The TTIP, the WTO and the WTO 2.0”. In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiatons. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), 151-158, Burlington, VT: Ashgate

[7] Mortensen, Jens L. 2015. “WTO Oversight over Bilateral Agreements: From a Notification to an Examination Process?” In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiatons. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), 159-172, Burlington, VT: Ashgate.

 

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