Agir de concert sur les normes privées pour promouvoir le développement durable au sein des chaînes de valeur

20 Octobre 2017

Se conformer à certaines normes privées de durabilité est devenu un prérequis pour s’intégrer dans un nombre croissant de chaînes de valeurs mondiales. Comment améliorer la gouvernance et le fonctionnement de ces régimes de normes pour favoriser la réalisation des objectifs de développement durable ?


Les exigences en matière de produit ou de processus qui sont fixées et/ou appliquées par des sociétés privées, des consortiums ou des organisations de la société civile sont devenues un aspect essentiel des transactions commerciales internationales, ainsi qu’un outil puissant et efficace pour intégrer des considérations touchant à la durabilité environnementale, sociale et économique à des activités purement économiques. Souvent appelées « régimes de normes privées », ces exigences peuvent s’appliquer aux caractéristiques physiques et/ou aux processus et méthodes de production d’un large éventail de marchandises et peuvent également concerner le secteur des services.

Par définition, les normes privées ne sont pas des exigences obligatoires pour accéder au marché d’un pays. Les gouvernements sont les seuls à pouvoir imposer des exigences d’accès au marché ayant force obligatoire sur leur territoire national, au moyen généralement des lois et réglementations. Les normes privées imposent pourtant des exigences strictes pour accéder aux consommateurs ou clients d’un distributeur donné ou au marché d’un produit ou service particulier. Sachant que les consommateurs et les clients sont les « moteurs » de chaînes de transactions mondialisées, souvent longues, entre acheteurs et vendeurs – appelées « chaînes de valeur mondiales » (CVM) –, les exigences imposées par les régimes normatifs privés sont d’une importance primordiale pour les acteurs de ces chaînes.

Résumant les principales conclusions d’une étude récemment publiée par ICTSD, cet article a pour objectif de présenter une série de mesures politiques potentielles dans le cadre d’une action gouvernementale collective sur la question des normes privées, dans le but de favoriser un développement durable grâce à une meilleure gouvernance et un meilleur fonctionnement de ces normes.[1] À cette fin, il se concentre sur les normes privées ayant des objectifs ou des impacts directs ou indirects en matière de développement durable (en termes notamment de droits humains, de durabilité économique, environnementale et sociale, de sécurité alimentaire ou de sécurité des produits, de qualité, etc.).
 

De quoi est-il question ?

Les régimes de normes privées couverts par cet article sont ceux qui sont définis et/ou appliqués par des entreprises, des organisations de la société civile ou une combinaison des deux. Il existe une certaine confusion et des idées fausses quant à la nature des problèmes d’accès au marché (ou plutôt d’accès aux acheteurs) imputés à la mise en place et au fonctionnement des normes privées. Il serait notamment nécessaire d’étudier les inconvénients spécifiques aux normes privées séparément des autres facteurs généraux entravant l’accès aux marchés, aux acheteurs et aux canaux de distribution clés. Si l’on examine de plus près les systèmes de normes privées, on peut toutefois affirmer qu’ils :

  • contribuent de manière significative à l’avancement des priorités du développement durable ;
  • sont motivés par les préférences des consommateurs, les stratégies de pénétration de marché des entreprises, le lobbying des organisations de la société civile ou une combinaison de ces différents facteurs ;
  • ont des répercussions en termes de réputation et de confiance le long des CVM ;
  • constituent des outils de gestion pour transférer des risques, des coûts et des responsabilités le long des CVM; mais
  • peuvent également amener à exclure des CVM, de manière injuste, des acteurs de plus petite taille (ou certains acteurs potentiels), tout en ayant dans le même temps des répercussions anticoncurrentielles.

Comme illustré dans la figure 1, parmi les aspects qui peuvent potentiellement conduire à une telle exclusion, il est possible d’identifier quatre domaines : (1) la transparence, (2) la viabilité économique, (3) la crédibilité et (4) les répercussions anticoncurrentielles.

Figure 1. Avantages et inconvénients des régimes de normes privées

 

Source : Meliado, Fabrizio, document de présentation lors de la conférence « Realising Inclusive Economic Growth Through Value Chains: The Role of Private Sustainability Standards » (juin 2017)
 

Transparence

Le manque de transparence s’avère être l’une des principales défaillances du fonctionnement de plusieurs systèmes de normes privées. Si on observe des améliorations dans le domaine des codes de responsabilité sociale des entreprises (RSE) et des rapports qu’elles établissent en matière de développement durable, des difficultés subsistent en matière d’accès aux informations relatives aux exigences de conformité, aux méthodes d’évaluation du respect des normes privées, ainsi qu’à la participation aux processus de définition des normes.

Viabilité économique

L’intérêt économique des normes privées, du point de vue notamment des petites entreprises qui se posent la question d’investir dans une certification, repose sur des considérations complexes de rapport coût/bénéfice, ainsi que sur la capacité du régime de certification concerné à assurer un niveau minimum d’interopérabilité.

L’ITC et l’Institut universitaire européen (IUE) ont entrepris une analyse quantitative de la répartition des coûts de certification par catégorie d’opérateurs économiques sur un ensemble de 181 normes volontaires de durabilité (NVDD). Ils constatent que dans 54,6 pourcent des cas, les producteurs assument à eux seuls la totalité des coûts de certification. En ce qui concerne les coûts de mise en œuvre, ce taux passe à 64,4 pourcent des normes étudiées. Dans 26,1 pourcent des cas, les coûts de certification sont partagés entre les producteurs et les acteurs de la CVM, et dans 1,7 pourcent seulement des cas, entre les producteurs, les acteurs de la CVM et le système de normalisation. De plus, toujours parmi ces 181 NVDD, les formes et le niveau d’assistance offerts sont variables, comprenant par exemple des documents d’accompagnement (166 NVDD), une assistance technique sur les exigences de conformité (105 NVDD), une assistance technique au-delà des exigences de conformité (50 NVDD) et une assistance financière aux fournisseurs (25 NVDD seulement)[2].

En termes d’interopérabilité, la situation apparaît tout aussi problématique, voire davantage. Les exigences des différents régimes seraient ainsi souvent divergentes, que ce soit entre régimes ou par rapport aux exigences réglementaires d’un ou plusieurs pays.

Crédibilité

La crédibilité des normes privées semble relever de deux variables distinctes : (1) la justification scientifique de leurs exigences, en ce qui concerne notamment les normes environnementales ou SPS, et (2) les méthodes d’audit et d’évaluation de la conformité utilisées pour certifier et assurer le respect de ces normes. Le fondement scientifique d’une norme représente un aspect important pour justifier sa nécessité et sa crédibilité. Alors même que la justification scientifique de mesures gouvernementales est souvent problématique et discutable, on peut seulement imaginer ce qu’il peut en être dans le contexte des initiatives de gouvernance privée. La crédibilité d’un régime de normalisation peut également s’évaluer sur la base des méthodes de vérification, d’audit et de certification qu’il prévoit.

Répercussions anticoncurrentielles possibles

Une dynamique d’intégration verticale à tendance marginalisante (qui amène les grands exportateurs et autres acteurs en aval à s’approvisionner auprès de fournisseurs plus larges, excluant ainsi d’autres fournisseurs extérieurs potentiels) peut par exemple se produire en l’absence de mesures correctives telles que des régimes efficaces et équitables d’agriculture contractuelle ou des incitations à une certification de groupe. Cette dynamique peut se manifester à différents niveaux le long des CVM et dans la mesure où il peut être démontré qu’elle limite la concurrence de manière illicite (en vertu des lois d’un pays donné), elle peut être considérée comme une pratique anticoncurrentielle. De la même manière, les méthodes de vérification, d’audit et de certification qui accompagnent l’application des régimes de normes privées peuvent donner lieu à des abus de position de marché.

Sur la base des éléments présentés ci-dessus, le tableau 2 récapitule certains facteurs de « réussite » des normes en général, et les compare aux facteurs d’amélioration potentielle des normes privées.
 

Figure 2. Facteurs de réussite des normes en général et des normes privées

 

Source : Meliado (2017)
 

Au vu de ces considérations, une action concertée sur les normes privées au niveau international apparaît justifiée et désirable. Si elle sont laissées à elles-mêmes par les acteurs étatiques pour gérer les aspects de développement durable, les entreprises et les organisations de la société civile ne peuvent pas mesurer l’ampleur des pertes de bien-être pouvant résulter du fonctionnement des régimes de normes privées, et courent également le risque d’être contrôlées par des intérêts sectoriels. Mais comme évoqué dans la section suivante, il s’est avéré jusqu’à présent relativement difficile d’obtenir des résultats au moyen de réformes législatives au niveau des organisations gouvernementales internationales, ce qui fait ressortir le besoin d’approches flexibles.
 

Quels sont les enseignements des expériences multilatérales et bilatérales ?

Depuis 2005, les préoccupations relatives à l’impact sur l’accès aux marchés, à la crédibilité, à la conception et au fonctionnement de certains systèmes de normes privées ont été officiellement soulevées au sein de l’OMC. Le premier élément qui ressort de l’examen des discussions à ce sujet sur la période 2005–2016 est leur valeur en termes de dialogue ouvert au niveau international, de définition des problèmes, de partage des connaissances et de sensibilisation à la question. Il s’avère toutefois que les membres de l’OMC n’ont pas encore réussi à se mettre d’accord sur la manière d’avancer sur la question des normes privées. Trois facteurs peuvent expliquer cette absence de solution au niveau de l’OMC : (1) le manque de clarté sur la nature exacte du problème faisant l’objet des discussions, (2) la crainte de convenir de textes susceptibles d’être utilisés ensuite dans des différends au niveau de l’OMC, et (3) la focalisation excessive des discussions sur les inconvénients des normes privées.

Dans ce contexte, il est possible de tirer trois leçons de l’expérience de l’OMC. Premièrement, la discussion devrait se concentrer de manière plus pragmatique sur les impacts commerciaux, de façon à éviter d’être bloquée par des questions de sémantique. Deuxièmement, les aspects positifs des normes privées doivent eux aussi guider les discussions de manière plus visible. Enfin, davantage d’informations factuelles sont nécessaires sur les obstacles inutiles ou non justifiés à l’accès aux acheteurs imputables exclusivement aux normes privées.

Au-delà du système multilatéral fondé sur les règles qui est à la base de l’OMC, le cas des accords de libre-échange (ALE) bilatéraux ou en petit comité est lui-aussi très parlant et utile pour saisir la complexité de mettre sur pied une action concertée en réponse aux inconvénients potentiels des régimes de normes privées. Il existe en effet peu de données relatives à des normes contenues dans des ALE qui répondent directement à des problèmes de gouvernance des normes privées. S’agissant des tentatives plus générales d’harmonisation des approches réglementaires en matière de normes et de normalisation affichent à la fois des réussites, telles que la conclusion d’accords de reconnaissance mutuelle dans le cadre d’ALE bilatéraux, et des difficultés persistantes, dans le cadre notamment de l’harmonisation des politiques de normalisation couvrant plusieurs régimes juridiques nationaux.
 

Comment agir ?

Il existe plusieurs options possibles pour améliorer la gouvernance et le fonctionnement des normes privées. Six possibilités sont présentées ci-dessous pour une action internationale concertée. Elles sont listées de manière non hiérarchique et se renforcent mutuellement. Certaines actions devraient être entreprises au sein de l’OMC (options 1–3), et d’autres en dehors de celle-ci (options 4–6).

1. Création d’un mécanisme de transparence en matière de mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et d’obstacles techniques au commerce (OTC) pour les régimes de normes privées

2. Mise en place d’un mécanisme public-privé de « pollinisation croisée » dans le cadre de l’Accord sur les marchés publics (AMP)

3. Lancement d’un programme de travail sur les partenariats public-privé (PPP) axés sur le développement durable dans le cadre de l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE)

4. Élargissement du programme de travail de l’UNFSS (Forum des Nations unies sur les normes de durabilité) afin d’y associer officiellement les organismes de normalisation nationaux, régionaux et internationaux

5. Utilisation du Pacte mondial (Global Compact) des Nations unies (UNGC) pour promouvoir les principes de transparence et de responsabilité

6.  Utilisation d’un modèle de coopération réglementaire internationale ouvert à l’ensemble des membres des Nations unies

Les avantages, inconvénients, opportunités et risques potentiels (analyse « SWOT ») de ces actions sont présentés dans le tableau suivant.
 

Tableau 1. Analyse « SWOT » des changements proposés

 Source : Meliado (2017)


[1] Meliado, Fabrizio, Private Standards, Trade, and Sustainable Development: Policy Options for Collective Action, Genève: ICTSD, 2017. http://bit.ly/2wWCuKt

[2] International Trade Centre (ITC) and European University Institute (EUI). Social and Environmental Standards: Contributing to More Sustainable Value Chains. Geneva: ITC, 2016.

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