Aide chinoise pour le commerce : en quoi est-elle si particulière ?

30 Juin 2015

La Chine est devenue un acteur majeur de l’offre d’aide pour le commerce. Qu’est-ce qui rend l’approche chinoise particulière et quels sont les potentiels axes de collaboration avec l’OCDE ?

Le commerce et l’investissement constituent deux axes centraux de l’engagement économique de la Chine vis-à-vis des pays en développement. Le pays est devenu un pourvoyeur important d’aide extérieure, à travers la coopération Sud-Sud qu’il déploie en Asie, en Amérique latine et particulièrement en Afrique. Dans de nombreux pays les moins avancés (PMA), la Chine est à présent la source principale d’aide, de commerce et d’investissement. Cependant, les divers instruments indiqués comme faisant partie du programme d’aide extérieure de la Chine ne remplissent pas tous les critères applicables pour être qualifiés d’aide publique au développement (APD) – telle que définie par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Collaborer avec la Chine, afin de contribuer aux efforts internationaux visant à améliorer l’efficacité du développement et à réaliser les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), a été une préoccupation pour les membres du Comité de l’aide au développement (CAD) de l’OCDE. L’acceptation par la Chine des principes, des engagements et des actions énoncés dans le Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement, en tant que référence en matière de coopération Sud-Sud, est donc une avancée réjouissante, bien qu’opérée sur une base volontaire uniquement. Ce partenariat mondial, lancé en décembre 2011, sert de base à la promotion d’un engagement plus fort entre la Chine et les membres du CAD dans la mise en œuvre d’une coopération au développement accrue et améliorée, y compris en matière d’aide pour le commerce. En effet, le nouveau livre blanc sur l’aide extérieure de la Chine, publié en 2014, montre qu’une part significative des activités d’aide chinoises implique un renforcement, direct ou indirect, des capacités commerciales des pays bénéficiaires.
 

Les caractéristiques de l’aide chinoise pour le commerce

Selon le livre blanc de 2014, la Chine estime son aide extérieure à près de 14,4 milliards de dollars EU pour la période 2010-2012. Près de la moitié de cette aide s’est portée sur les secteurs relatifs au développement économique. La stratégie de développement de la Chine est, en général, plus intégrée en termes de commerce et d’investissement. En effet, par rapport aux pratiques des membres du CAD qui sont soumis à certaines disciplines relatives à l’aide, la distinction entre l’aide, le commerce et l’investissement est souvent floue. L’aide de la Chine est souvent fournie dans le cadre d’un paquet plus large d’investissements et d’accords commerciaux, associée à des prêts non-concessionnels et à des crédits d’exportation beaucoup plus vastes. Néanmoins, une part significative des activités d’aide de la Chine – en particulier dans le transport, l’énergie et les télécommunications – semble relever de l’aide pour le commerce.

L’aide liée au commerce fait depuis longtemps partie intégrante du programme d’aide de la Chine, et elle s’est accrue de manière significative depuis la Conférence ministérielle de l’OMC de 2005, à Hong Kong – voir “La Chine et l’aide pour le commerce” (MOFCOM, 2013). S’il n’existe pas de chiffres officiels pour l’aide chinoise pour le commerce, l’OCDE estime qu’entre 2006 et 2011, la Chine a déboursé en moyenne 743 millions de dollars EU par an au titre de l’aide pour le commerce. Lors du quatrième Examen global de l’aide pour le commerce de l’OMC, en 2013, la Chine a souligné son engagement à accroître ses investissements à l’étranger au cours des cinq prochaines années, ce qui créerait des opportunités pour d’autres pays en développement et PMA en termes de réduction de la pauvreté et d’emploi.

Selon une étude menée par l’OCDE et l’OMC, l’aide liée au commerce de la Chine comprend trois éléments : 1) l’accès au marché en franchise de droits et sans contingents pour les produits en provenance des PMA ; 2) des projets d’infrastructures de grande ampleur (routes, ponts, usines, etc.) ; et 3) des programmes de formation pour le renforcement des capacités et le partage des connaissances et expériences chinoises en matière de développement économique et commercial.

Les prêts concessionnels servent essentiellement à financer des projets qui peuvent être qualifiés comme relevant de l’aide pour le commerce – bien que le but primordial de ces prêts soit de fournir des capitaux aux exportations chinoises. Les prêts concessionnels sont une source croissante d’aide chinoise. Selon le livre blanc de 2014, la Chine a accordé près de 7,3 milliards de dollars EU en prêts concessionnels juste entre 2010 et 2012, soit 56 pourcent de l’aide extérieure totale.

Les projets complets (c’est-à-dire achevés essentiellement par de la main-d’œuvre et des ingénieurs chinois et livrés comme produits finis aux pays bénéficiaires) représentent également une catégorie majeure dans l’aide accordée par la Chine. Ils sont financés soit par des subventions, soit par des prêts sans intérêt. Dès fin 2009, la Chine avait achevé plus de 2000 projets complets dans divers secteurs, tels que le transport, l’énergie, les télécommunications, l’agriculture et l’industrie. Entre 2010 et 2012, la Chine a achevé 580 projets de ce type dans plus de 80 pays. Bien que la Chine ne semble pas avoir une approche régionale spécifique de la coopération Sud-Sud, plus de la moitié de son aide extérieure a été axée sur l’Afrique, soulignant ainsi l’intérêt de Pékin à renforcer les liens économiques et commerciaux avec ce continent.

L’investissement direct de la Chine en Afrique connaît aussi une croissance rapide. Il est passé de 1,44 milliard de dollars EU en 2000 à 2,52 milliards de dollars en 2012 (PRC, 2013). Lors de la Conférence ministérielle du cinquième Forum sur la coopération Chine-Afrique, tenue en 2012 à Pékin, la Chine a accordé des prêts préférentiels d’un montant de 20 milliards de dollars EU à des pays africains, essentiellement pour la construction d’infrastructures, doublant ainsi le montant qu’elle avait accordé lors du Forum sur la coopération Chine-Afrique de 2009. À cet engagement s’est ajouté un autre montant de 10 milliards de dollars EU cette année. En 2012, la Chine a également établi, avec les pays africains, le partenariat de coopération en vue de la construction d’infrastructures transnationales et transrégionales, qui contribuera à accroître l’investissement des compagnies chinoises sur le continent.
 

Harmonisation de l’aide chinoise pour le commerce

L’aide pour le commerce vise à permettre aux pays en développement de recourir au commerce de manière plus efficace pour promouvoir la croissance et la réduction de la pauvreté. Elle est devenue partie intégrante de l’agenda plus large de l’efficacité de l’aide. Pour que l’aide pour le commerce soit efficace, plusieurs facteurs sont d’une importance particulière, comme l’appropriation par les pays, la coordination, l’alignement et l’harmonisation.

En pratique, ceci signifie que d’une part, les pays en développement sont tenus d’intégrer des objectifs commerciaux dans leurs stratégies de développement et de prendre en charge leur mise en œuvre. D’autre part, les partenaires extérieurs doivent aligner leur aide sur ces stratégies et ces priorités, ainsi que recourir aux systèmes locaux dans toute la mesure du possible. En outre, toutes les activités d’aide pour le commerce devraient être exécutées de manière harmonisée et transparente. L’harmonisation, en particulier, est un élément clé de l’agenda de l’efficacité de l’aide parce qu’elle garantit que les partenaires extérieurs coordonnent leurs efforts pour éviter le chevauchement du soutien, qui a tendance à faire baisser la productivité marginale de l’aide. Enfin, la gestion des résultats et la responsabilité vis-à-vis de ces derniers devraient garantir une fourniture efficace de l’aide pour le commerce.

Le cofinancement est souvent utilisé comme moyen de promouvoir l’harmonisation d’interventions extérieures multiples afin de surmonter un obstacle au développement commun. Les projets de corridors de transport régionaux et sous-régionaux (par exemple dans la sous-région du Grand Mékong en Asie du Sud-Est) sont de bons exemple, qui impliquent généralement des acteurs multiples spécialisés dans différents aspects mais travaillant ensemble à la réalisation d’un objectif global plus vaste. Dans leur efforts en vue d’une meilleure harmonisation, un certain nombre de pays, dont la Chine, acheminent également des contributions d’aide pour le commerce à travers des programmes multilatéraux (le Cadre intégré renforcé) ou des fonds fiduciaires multi-donateurs (Fonds global d’affectation spéciale de l’OMC).

La Chine a fourni son aide extérieure essentiellement par des canaux bilatéraux et a eu tendance à rester à l’écart des mécanismes ou instruments établis dans de nombreux pays bénéficiaires pour coordonner et harmoniser les activités d’aide. Cependant, au cours des dernières années, la Chine s’est montrée de plus en plus disposée à s’engager avec d’autres sur des questions ayant trait à l’aide extérieure et aux défis du développement global. La Chine souligne, dans son nouveau livre blanc, qu’elle est prête à « travailler avec la communauté internationale pour partager les opportunités, relever les défis, s’efforcer de réaliser le rêve mondial d’une paix durable et d’une prospérité commune et apporter une plus grande contribution au développement de l’humanité. »    

La Chine est devenue plus active au cours des dernières années dans le dialogue international sur l’efficacité de l’aide. Une délégation chinoise a assisté au troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, tenu en 2008 à Accra, au Ghana. À cette occasion, les perspectives de la Chine ont été prises en compte dans l’Agenda d’action d’Accra, qui reconnait la coopération Sud-Sud comme un complément précieux à la coopération Nord-Sud. En 2011, la Chine a participé au quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, à Busan, et en a adopté le document final. Avec une capacité accrue à participer à des efforts globalement partagés, la Chine travaille de plus en plus avec d’autres partenaires du développement, en particulier avec les organismes multilatéraux. Le nouveau livre blanc met également en évidence les échanges de la Chine avec l’Australie, la Suisse, le Royaume Uni et l’OCDE.

Par exemple, la Chine a cofinancé, conjointement avec la Thaïlande et la Banque asiatique de développement, la construction de la section laotienne de l’autoroute Knuming-Bangkok dans le cadre du programme sous-régional du Grand Mékong. En outre, la Chine contribue activement à l’initiative d’aide pour le commerce ; en 2011, elle a mis en place à l’OMC le Programme de la Chine, qui vise à appuyer les PMA dans leur accession à l’organisation. La Chine a jusqu’ici financé ce programme à hauteur de 1,2 million de dollars US. Plus récemment, elle a mis en place un fonds d’investissement d’un montant de 2 milliards de dollars EU, dénommé Africa Growing Together Fund, au sein de la Banque africaine de développement, afin de cofinancer des projets d’infrastructures et de développement industriel en Afrique.

Néanmoins, certains commentateurs concluent que la motivation principale de l’aide chinoise réside dans la promotion d’intérêts économiques stratégiques. Au Cambodge, par exemple (un allié politique majeur), l’aide de la Chine est essentiellement axée sur les projets d’infrastructures économiques, à savoir le transport, l’énergie et les télécommunications. Une étude effectuée par Sok Siphana and Associates (2011) montre que même si elle ne participe pas aux réunions de coordination, la Chine adhère aux principes de base de la Déclaration de Paris, à savoir l’appropriation, la responsabilité mutuelle, l’harmonisation et l’alignement. En outre, le pays impose peu de conditions à l’octroi d’aide, par rapport aux membres du CAD qui opèrent au Cambodge, mais tous les projets financés par la Chine ont été mis en œuvre par l’intermédiaire d’une unité de mise en œuvre parallèle non intégrée au système national. 
 

Recherche d’un terrain d’entente

Un rapport du Groupe d’étude Chine-CAD sur les partenariats pour le développement conclut que les avantages comparatifs et les complémentarités des partenaires devraient s’unir dans un effort global cohérent, ce qui nécessite un dialogue permanent plutôt qu’une coordination détaillée au niveau international. En effet, les relations actuelles du CAD avec la Chine reposent sur le constat que, dans la promotion du développement global, ce sont des « intérêts communs », plutôt que des « valeurs communes », qu’ils partagent. La Chine et de nombreux membres du CAD ont également signé les principes du G20  en matière de développement, convenus lors du sommet de Séoul en novembre 2010, qui engagent tous les acteurs à coordonner leurs efforts – différents mais complémentaires – pour le développement.

La Chine a en effet reconnu, dans le livre blanc de 2011, que la qualité de son programme d’aide extérieure doit être améliorée. Le gouvernement considère que des facteurs tels que l’appropriation par les pays associés, le respect mutuel, l’exécution dans les délais avec des résultats tangibles et la satisfaction des récipiendaires, sont essentiels pour l’efficacité de l’aide. En conséquence, l’appropriation, le développement des capacités et l’apprentissage mutuel figurent au nombre des concepts partagés, qui fournissent une base pour des efforts complémentaires entre la Chine, les membres du CAD, et d’autres partenaires du développement. 
 

Conclusion

Une caractéristique de l’initiative Aide pour le commerce est qu’elle met l’accent sur la coopération Sud-Sud relative au commerce. Le document final de Busan, qui reconnaît également l’importance que revêt l’aide pour le commerce comme moteur du développement durable, sert à présent de cadre commun pour renforcer l’alliance entre les prestataires de la coopération Sud-Sud et le CAD pour accroître et améliorer l’aide pour le commerce. Ce partenariat global peut servir de plate-forme pour un partage de connaissances actif, prenant en compte les enseignements tirés de la réussite de la coopération Sud-Sud en matière de commerce.

Cet article est initialement paru dans Bridges Africa. Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de l’OCDE ou de ses pays membres.


Crédit photo: jbdodane, "20131220-DSC_6628".
Licence: Attribution-NonCommercial 2.0 Generic (CC BY-NC 2.0)

 
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