Après la conférence ministérielle de l’OMC, quelle voie pour l’Afrique ?

22 Février 2018

Au lendemain de la conférence ministérielle de l’OMC en décembre dernier à Buenos Aires, le pessimisme quant à l’avenir de l’institution a atteint des sommets et aucun plan précis n’a encore vu le jour quant à ses orientations futures. Dans ce contexte plutôt morose, quelles sont les options possibles pour faire avancer les priorités des pays africains en matière de commerce et de développement ?

Pour la plupart des observateurs, les résultats de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC (CM11) ont été décevants. En dehors d’un engagement politique de conclure les négociations sur la pêche d’ici la prochaine ministérielle et d’un renouvellement d’anciens moratoires relatifs aux droits de douane sur les transmissions électroniques et aux plaintes en « situation de non violation » en matière de propriété intellectuelle, la CM11 n’a pas de produit de résultat substantiel. Aucun progrès n’a été réalisé non plus sur les principaux sujets de préoccupation des pays africains, tels que la sécurité alimentaire ou le développement, malgré le nombre important de propositions déposées à l’approche de la conférence. Les ministres ne sont même pas parvenus à se mettre d’accord sur une déclaration commune, suscitant de nombreuses interrogation sur la poursuite des négociations et la manière de résoudre les questions en suspens au titre des mandats existants. Au vu de cette impasse, la dernière journée de la conférence a été marquée par plusieurs déclarations ministérielles émanant de différents groupes, et annonçant des travaux plus structurés en vue de futures négociations plurilatérales, dans les domaines tels que le commerce électronique et la facilitation de l’investissement.

Pour les pays africains qui ont choisi de ne pas se joindre à ces nouvelles initiatives, l’absence de résultats multilatéraux peut susciter certaines préoccupations. Elle n’est pourtant pas surprenante. Les attentes de la plupart des membres étaient déjà limitées avant Buenos Aires, malgré des déclarations répétées soulignant l’importance d’un système dynamique fondé sur des règles. L’intransigeance de certains, associée aux pratiques de preneur d’orage d’autres membres de l’OMC, a fait le reste. Le virage qui en résulte vers des initiatives plurilatérales n’est pas non plus surprenant. À l’heure où les membres restent largement divisés sur les questions dites « nouvelles », telles que le commerce électronique, cette démarche se fait l’écho d’autres initiatives impliquant un nombre plus réduit de pays telles que l’accord sur le commerce des services (ACS), l’accord sur les biens environnementaux (ABE) ou l’accord sur les technologies de l’information (ITA II). Dans le même esprit, les tensions qui ont empêché un consensus sur une feuille de route pour la poursuite des négociations découlent largement des tentatives répétées de plusieurs grands acteurs d’obtenir des engagements plus importants de la part des économies émergentes. Lors de la précédente conférence ministérielle, les membres n’étaient déjà pas parvenus à réaffirmer le mandat de Doha. La déclaration finale faisait simplement état de points de vue opposés sans les réconcilier pour autant. D’une certaine manière, Buenos Aires n’est que la manifestation la plus récente, et certainement la plus claire, d’une tendance qui se dessine déjà depuis presque dix ans.

La nouveauté

Ce qui a changé, c’est la méthode adoptée par certains pays pour faire avancer leurs intérêts, comme l’illustre la position de la nouvelle administration américaine sur le commerce. En clair, les préoccupations sous-jacentes des États-Unis restent les mêmes : confrontés à un déficit commercial grandissant, ils continuent d’accuser les pratiques déloyales des économies émergentes, et notamment les subventions industrielles et les transferts de technologie forcés. Pour la Maison-Blanche, l’OMC n’a pas su traiter la question du capitalisme d’État, comme l’illustre la controverse sur le statut d’économie de marché de la Chine, et a traité les États-Unis injustement en condamnant Washington à plusieurs reprises pour ses mesures antidumping. Sur les négociations en cours, les États-Unis insistent sur la nécessité d’une plus grande différenciation entre les pays en développement et d’un abandon de l’approche du Cycle de Doha, vraisemblablement au profit d’approches plurilatérales.

Tout en conservant cette même argumentation, les États-Unis ont désormais recours à des méthodes plus radicales pour faire valoir leur point de vue. Washington a notamment bloqué la nomination de nouveaux membres de l’Organe d’appel de l’OMC - une situation qui paralysera le mécanisme de règlement des différents si elle n’est pas résolue dans les prochains mois. Après son retrait du Partenariat transpacifique (PTP) et sa demande de renégociation de l’ALENA et de l’ALE avec la Corée, la Maison-Blanche a recouru à de nouvelles mesures de sauvegarde qui risquent d’ouvrir la porte à un protectionnisme débridé. Plus généralement, après avoir joué un rôle moteur dans la construction du système commercial multilatéral depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, les États-Unis semblent vouloir se désengager des pourparlers multilatéraux.

Quelles options pour l’Afrique ?

Confrontés à cette nouvelle réalité, les pays africains ont besoin de réévaluer leur stratégie au sein de l’OMC. Trois grandes options viennent à l’esprit. Chacune a ses avantages et ses inconvénients.

La première approche consiste à faire « comme si de rien n’était » et à continuer de soumettre des propositions et des idées sur la manière de faire avancer les questions qui présentent un intérêt particulier pour le groupe africain. Après tout, Buenos Aires a donné un mandat clair de poursuivre les négociations sur les subventions à la pêche en vue de les conclure d’ici la CM12. Cela reste un sujet prioritaire pour le groupe, qui devrait être poursuivi énergiquement. Dans d’autres domaines, en l’absence d’instructions contraires, les mandats antérieurs continueront certainement de s’appliquer. Cela a été confirmé par la synthèse de la présidente Susana Malcorra à l’issue de la dernière conférence ministérielle, qui a réitéré que les « Membres avaient convenu de faire avancer les négociations sur l’ensemble des questions restantes, notamment sur les trois piliers de l’agriculture, […] ainsi que sur l’accès au marché des produits non agricoles, les services, le développement, les ADPIC, les règles, et le commerce et l’environnement ». Malgré l’absence de résultat à Buenos Aires, les négociations qui ont précédé la conférence ministérielle ont donné lieu à des discussions constructives, nourries par une avalanche de nouvelles propositions, notamment en ce qui concerne le soutien interne à l’agriculture. Les membres pourraient reprendre le processus là où ils l’ont laissé et tenter de parvenir à un consensus d’ici 2019. L’un des principaux arguments en faveur d’une telle approche est le fait qu’il sera politiquement difficile d’avancer sur d’autres sujets tant que certaines questions telles que la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire ne seront pas résolues. Dans d’autres domaines, comme le traitement spécial et différencié (TSD), il pourrait être possible d’examiner de nouvelles solutions. Cette approche suppose toutefois que les membres soient prêts à s’impliquer de manière constructive. Il est également difficile d’imaginer comment une approche qui n’a pas produit de résultats significatifs sur les dix dernières années pourrait soudainement conduire à un résultat différent. C’est la raison pour laquelle une attitude consistant purement à « faire comme si de rien n’était » est probablement vouée à l’échec. Cela ne veut pas dire pour autant qu’il ne soit pas possible de faire des progrès graduels sur certains points si de nouvelles idées surgissent.

La seconde approche consiste à reconnaître que dans le contexte politique actuel, il n’est pas réaliste d’espérer parvenir à quoi que ce soit au niveau de l’OMC. Les pays africains devraient donc se désengager, tout au moins à court terme, et attendre des conditions plus favorables. En pratique, cette approche pourrait simplement consister à réitérer des positions maximalistes dans les domaines où les pays africains ont un intérêt particulier (ex. agriculture, coton, TSD) et à bloquer les progrès dans ceux où ils ne sont pas demandeurs. Cela garantirait une paralysie complète du système, mais permettrait au moins aux pays africains de conserver leur pouvoir de négociation intact pour le jour, s’il arrive, où certains des grands acteurs décideraient de revenir à la table des négociations. L’inconvénient manifeste de cette approche est qu’elle risque fortement de saper encore plus le système commercial multilatéral, dont beaucoup de pays africains restent tributaires, sans garantie que les pourparlers reprennent dans un avenir proche. La définition de nouvelles règles se fera de plus en plus dans le cadre des initiatives plurilatérales et les disciplines commerciales de demain finiront par être élaborées sans participation de la plupart des pays africains. Surtout, cette approche ne fait rien pour résoudre les préoccupations pressantes de développement qui sont au cœur des propositions formulées par le groupe africain. Enfin, elle ignore le fait que les reproches au système de l’OMC qui sous-tendent la position actuelle des États-Unis ne disparaîtront probablement pas, même en cas de changement d’administration.

Une troisième approche pourrait consister à aider à combler le fossé entre certains grands acteurs, comme la Chine et les États-Unis, et à encourager le dialogue sur les préoccupations soulevées par ces membres. Bien entendu, une telle approche ne présente un intérêt que si elle donne au groupe africain la possibilité de faire avancer ses propres priorités. L’un des principaux défis que le système doit relever après Buenos Aires consiste à trouver ce qui pourrait inciter les États-Unis à mettre fin à leur prise d’otage dans le processus de nomination des membres de l’organe d’appel et à s’impliquer de nouveau dans les pourparlers multilatéraux. Il faudrait pour cela répondre à certaines des préoccupations de Washington. En d’autres termes, les doléances des États-Unis à l’encontre du multilatéralisme impliquent certainement une volonté de réforme de l’OMC qui pourrait être à la base d’un nouveau dialogue, voire d’un futur programme de négociation, si les préoccupations africaines pouvaient y être intégrées. Par exemple, si les États-Unis ne sont pas satisfaits de la manière dont les règles sur les subventions s’appliquent à certains membres, cela pourrait être l’occasion de revoir l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires et de répondre à certaines des propositions de longue date du groupe africain dans ce domaine. Bien entendu, cela implique que les membres aient la volonté de s’engager de bonne foi dans des discussions multilatérales de cette nature, au lieu de tenter de résoudre leurs problèmes dans un cadre bilatéral. À l’heure actuelle, c’est loin d’être certain. Il n’est pas non plus évident que les acteurs clés soient plus enclins à faire des concessions dans ce cadre qu’ils ne l’ont été dans celui du Cycle de Doha.

En résumé, toutes les approches évoquées ci-dessus s’accompagnent de risques importants et d’une forte incertitude. Aucune d’elle ne constitue à cet égard un choix évident pour les pays africains.

Au-delà du multilatéralisme

Pour les pays africains, le lancement d’initiatives plurilatérales sur le commerce électronique et la facilitation de l’investissement signifie surtout une perte de monnaie d’échange et de possibilités de faire pression pour faire avancer leurs priorités. C’est toutefois dans ces cadres là que les discussions auront le plus de chances d’avancer en tout cas à court terme, même si pour le moment, aucune de ces initiatives n’a réellement fédéré une masse critique de membres de l’OMC. Les pays africains inquiets de ces initiatives n’ont pas de réel moyen de les arrêter. Au mieux, ils peuvent essayer de ranimer les délibérations multilatérales sur certains de ces sujets (par exemple dans le cadre du programme de travail sur le commerce électronique). Plusieurs membres du groupe africain ont pourtant décidé de se joindre à ces initiatives. Certains y jouent même un rôle clés. Il s’agit bien évidemment d’une décision stratégique à prendre pour chaque pays, mais il est évident que par rapport au choix de se tenir à l’écart, la participation à de telles initiatives offrira des possibilités supplémentaires de dialogue et d’influence sur leurs résultats.

Au-delà de l’OMC, les négociations au titre des accords régionaux et bilatéraux de libre-échange représentent d’importantes avenue d’intégration commerciale. Les pays africains devraient donc faire attention à ne pas mettre tous leurs œufs dans le même panier. L’intégration régionale au niveau continental offre un potentiel significatif de transformation économique (voir l’article de Judith Fessehaie dans ce numéro). Le Brexit présente également une occasion précieuse pour les pays africains de repenser leurs relations commerciales avec l’UE. Enfin, les économies émergentes telles que la Chine ou l’Inde continueront de se développer en tant que partenaires stratégiques et d’offrir de nouvelles opportunités d’exportation. Il est plus que jamais indispensable de tirer parti de ces voies alternatives pour faire avancer les ambitions de développement durable de l’Afrique.

Auteur : Christophe Bellmann, Chercheur associé, ICTSD

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