Au final, des résultats à Cancun, mais la question du commerce se révèle être trop difficile

15 Décembre 2010

C'est un fait accompli. De nombreux observateurs avait spéculé que la Conférence des parties (COP) de la CCNUCC de deux semaines  serait un évènement qui n'aboutirait qu'à très peu de consensus sur la plupart des problématiques en jeu. On estimait qu'un accord sur les forêts ou sur les financements serait peut être possible. Mais au final, il semble que la faiblesse des attentes et l'ambiance feutrée de la Conférence était exactement ce qu'il fallait pour que les pays avancent. Des rumeurs selon lesquelles les ministres réalisaient des progrès dans des domaines clés et qu'un accord global pourrait être atteint se sont répandu à travers les couloirs du Moon Palace dès jeudi.

Lors du dernier jour prévu des négociations, des résistances sur un ensemble de problématiques par de nombreux pays ont laissé penser aux observateurs que la COP16 serait prolongée toute la journée de samedi et qu'au final elle ne produirait rien de significatif. Malgré que de nombreux négociateurs fussent engagés dans une deuxième nuit de pourparlers sans sommeil, Patricia Espinosa, ministre des affaires étrangères du Mexique et présidente de la Conférence a insisté pour la poursuite d'un processus ouvert et en toute transparence.

L'optimisme a refait surface samedi aux aurores quand il est devenu évident que la Conférence de Cancun allait produire quelque chose de tangible. Les délégués ont fait l'éloge de l'habileté diplomatique  et de la capacité d'orientation d'Espinosa au cours de la Conférence et l'ont récompensé d'applaudissements assourdissants lors de la clôture de la réunion. De nombreux observateurs   ont fait référence à Espinosa en tant que « rock star » dans leurs descriptions, notant qu'ils n'avaient jamais vu une telle réaction à une réunion internationale sur le changement climatique.

L'esprit du compromis

Les accords de Cancun sont composés de deux textes: un sur l'Action coopérative à long terme (LCA) et un sur le Protocole de Kyoto. Ces textes comportent de nombreux compromis avec  des concessions mutuelles de la part des pays en développement et des pays développés sur les problématiques clés. Par exemple, le Fonds vert pour le climat - établit l'année dernière à Copenhague - a été renforcé et un mandat intérimaire d'administrateur de trois ans a été donné à la Banque mondiale. De nombreux experts ont suggéré que la Banque est l'une des rares institutions internationales à avoir la capacité et l'expérience pour gérer le Fonds. Cependant, de nombreux pays en développement étaient fermement opposés à la désignation de la Banque mondiale, au prétexte qu'historiquement  l'institution a toujours agi en faveur des pays développés.

Cette concession de la part des pays en développement a été compensée par un accord sur l'élaboration du Fonds par un comité de transition composé d'une majorité de pays en développement. Ce comité de 40 membres sera composé de 15 pays développés et 25 pays en développement  (7 pays africains, 7 pays asiatiques, sept pays du Groupe des pays d'Amérique latine et des Caraïbes (GRULAC), 2 pays du groupe des Petits Etats insulaires en développement (PEID), et deux pays du groupe des PMA).

Un autre compromis majeur - en particulier pour la Chine - peut être vu dans l'établissement d'un système international pour établir des mesures, rapports et vérifications (MRV) sur les activités de réduction des émissions. La question de la « transparence » apparaissait comme un obstacle trop difficile à surmonter dans les semaines qui ont précédé Cancun avec les Etats Unis insistant que cela devait faire partie de tout plan de financement et la Chine étant fermement opposée à une telle proposition.

Sur la question de la réduction des émissions en général, les parties se sont accordées sur le fait que d'ici la prochaine COP à Durban, ils établiraient un calendrier pour parvenir à un plafonnement global des émissions. La Chine était jusqu'à récemment opposée à un engagement sur un plafonnement de ses émissions au motif qu'elle prévoyait que celles ci continueraient d'augmenter pendant un certain temps.

Le protocole de Kyoto en sursis

Le Protocole de Kyoto  a été maintenu - malgré que sa portée soit très affaibli il n'est pas mort, comme beaucoup pensait que cela arriverait. De nombreux pays développés - notamment le Canada, l'Australie, et le Japon - appelaient à mettre un terme au Protocole, aux motifs que tout traité qui n'impose pas à des économies majeures comme la Chine ou l'Inde d'atteindre des objectifs de réduction est ineffectif. Cancun maintient le programme de Mécanisme de développement propre (MDP) créé à Kyoto et offre la possibilité de son expansion. L'accord cependant n'établit pas de seconde phase de mise en œuvre pour Kyoto et ce qui adviendra lors de la fin de la première phase en 2012 est incertain.

Une autre victoire clé pour les pays en développement est qu'en accord avec le Protocole de Kyoto, les pénalités pour ne pas avoir atteint leurs objectifs d'émissions ne leur seront toujours pas appliquées. Au final, la Chine a également réussi à faire que le texte lui permette de fixer ses objectifs de réduction en fonction de « l'intensité des émissions » - ce qui est un objectif moins difficile à atteindre car il lie la quantité de carbone émise à chaque unité économique produite. Les pays développés avait fait pression pour des engagements sur des émissions de carbone fixées.

L'accord établit également des règles sur le Programme de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement (REDD+), une problématique clé mise en avant par le président mexicain Felipe Calderon. Celui-ci a joué un rôle majeur durant la COP 16, délivrant plusieurs discours lors d'événements formels de la CCNUCC ainsi qu'à des manifestations parallèles aux discussions officielles. Cette problématique sur les forêts est devenue le projet phare de Calderon, peut être dans l'espoir que si  les parties ne parvenaient pas à un accord sur la plupart des questions en jeu, elles parviendraient à un consensus dans ce domaine particulier.

Les règles du REDD+ reconnaissent à présent la nécessite de respecter les droits des populations autochtones et d'autres communautés, en accord avec le droit international. Certains pays en développement, notamment la Bolivie, émettaient des réserves sur la possibilité d'un accord international sur les forêts qui empièterait sur les pratiques traditionnelles des populations vivant dans les forêts.

Les Petits Etats insulaires en développement (PEID), pays les plus vulnérables à l'élévation du niveau des mers due au changement climatique, sont parvenus à une petite victoire avec un texte qui « reconnait la nécessité » de renforcer l'objectif de long terme de plafonnement de l'élévation globale des températures en abaissant le plafond de 2°C à 1,5°C.

Les problématiques épineuses du commerce rejetées

Alors que les accords conclus à Cancun sont plus nombreux que ce qui était prévu au départ, de nombreuses questions clés ont été abandonnées afin de parvenir à un consensus - la plupart étant liées au commerce. La question de l'agriculture qui n'était pas considérée comme l'une des plus difficiles à négocier est devenue inextricablement liée aux discussions sur les combustibles de soute. Lorsqu'il est devenu évident que les parties ne seraient pas capables de surmonter leurs divergences sur la manière de gérer les combustibles de soute  - la nature globale de cette industrie rendant difficile la prise de décision sur les juridictions - les deux problématiques ont été retirées du texte.

En outre, toutes références sur l'utilisation de mesures commerciales unilatérales ont été retirées, laissant les questions de l'application et de la régulation sans réponses. De toutes les questions sur lesquelles il fallait débattre et trouver un accord, celle du commerce était clairement l'une des plus difficiles. C'est en effet l'une des problématiques les pus complexes, qui requiert en tant que telle, plus de temps, de considérations et de compréhension. Il reste à voir si elle ré-émergera sur l'agenda de la CCNUCC lorsqu'elle reprendra ses réunions régulières en 2011.  Selon la manière dont les retombées de l'accord de Cancun s'installent, ces questions épineuses pourraient réapparaitre comme une priorité à la prochaine COP à Durban en Afrique du Sud l'année prochaine.

Consensus ou unanimité?

En plus des deux textes adoptés lors de la COP16, on se souviendra de Cancun pour la tension qui régnait dans les derniers moments de la réunion. Lors des sessions plénières finales, qui se sont poursuivies jusqu'à samedi tôt dans la matinée, la Bolivie a exprimé à maintes reprises son désaccord avec le contenu des deux textes.  Ses objections étaient diverses et allaient  du manque d'inclusion dans le processus, à un manque d'ambition dans les mesures d'atténuation contenues dans les documents.

Quelques pays - y compris le Venezuela, Cuba et  l'Arabie Saoudite - ont reconnu les objections de la Bolivie et suggéré de reprendre les négociations, mais éventuellement celle ci s'est retrouvé isolé. Alors qu'il est apparu que la COP parviendrait à un terme malgré les objections de la Bolivie, l'ambassadeur bolivien aux Nations Unies, Pablo Solon, a répété qu'il n'acceptait pas les textes et qu'il n'y avait donc pas de consensus, et que la conférence ne pouvait pas aller de l'avant. « Cette règle a toujours été respecté, même à Copenhague, avec tous les problèmes qu'il y avait » a dit Solon.

Lorsqu'Espinosa annonça l'acceptation des accords finaux, prenant note des objections de la Bolivie, le représentant bolivien a prit la parole à nouveau pour dénoncer la violation des règles du système international de gouvernance de la CCNUCC. « Cela crée un dangereux précédent d'exclusion », a insisté Solon. « C'est peut être la Bolivie cette nuit, mais cela pourrait être n'importe quel pays demain ». La présidente a répondu que consensus ne signifiait pas unanimité et a ajouté qu'elle ne pouvait pas permettre à un pays d'exercer un veto contre 193 autres.

Les analystes prédisent que cette question du consensus n'est certainement pas réglée et qu'elle devra être réexaminée dan le future. Pour l'instant, de nombreuses délégations et observateurs insistent sur le fait que le processus ferme et transparent à Cancun a restauré leur soutien et leur espoir pour le multilatéralisme et la coopération internationale sur le changement climatique.

Pour plus d'informations:

Le texte du AWG-LCA est accessible en cliquant ici

Le texte du Protocole de Kyoto est accessible en cliquant ici

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