Bulletin spécial Passerelles #1 | Les négociateurs arrivent à Bonn pour jeter les bases de l’action climatique en 2018

6 Novembre 2017

Deux ans après l’adoption de l’Accord de Paris sur les changements climatiques, les délégués sont réunis à Bonn pour continuer d’élaborer les « règles » de mise en œuvre de cet accord historique. Dans le cadre de la vingt-troisième Conférence des Parties (COP23) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), les négociateurs s’efforceront pendant les deux semaines à venir de faire avancer un programme de travail. Ils entendent également progresser dans l’organisation d’un « dialogue de facilitation », un forum intergouvernemental d’examen des efforts climatiques collectifs des pays, entre autres points à l’ordre du jour. Les îles Fidji, qui assument la présidence de la COP, devraient également apporter leur point de vue d’îles du Pacifique à Bonn, avec trois sujets prioritaires : la résilience climatique, le financement de l’adaptation et la santé des océans.

Au moment de diffuser ce bulletin, 169 pays avaient ratifié l’Accord de Paris, représentant 88 pourcent des émissions mondiales, et 165 d’entre eux avaient soumis leurs contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN). En début d’année, le président américain, Donald Trump, a annoncé que son pays quitterait l’accord d’ici 2020, amenant d’autres dirigeants à souligner leur attachement continu à la coopération climatique internationale. Mais le départ du principal émetteur mondial compliquera leurs efforts collectifs visant à limiter la hausse des températures mondiales à deux degrés Celsius au-dessus de leurs niveaux préindustriels.

Dans ce contexte, la secrétaire générale adjointe des Nations unies, Amina Mohammed, a prévenu lors d’une réunion « pré-COP » aux îles Fidji en octobre que « l’augmentation du niveau d’ambition est le seul moyen de maintenir la hausse des températures mondiales bien en-dessous de deux degrés Celsius au cours de ce siècle, et aussi proche que possible de 1,5 degrés ». Dans le même esprit, le président de la COP23 et premier ministre fidjien, Frank Bainimarama, a déclaré que les « nations ne peuvent pas se protéger toutes seules si l’ensemble des parties à l’Accord de Paris ne font pas ce qu’elles ont déjà convenu de faire et plus encore ».

Cette COP s’ouvre sur fond de rapports préoccupants sur les niveaux d’émissions. La semaine dernière, le Programme des Nations unies pour l’environnement a estimé que les engagements actuels, s’ils sont mis en œuvre, ne représenteront qu’un tiers des réductions d’émissions nécessaires pour maintenir de la hausse des températures en-dessous de deux degrés Celsius. L’Organisation météorologique mondiale a constaté que les concentrations de dioxyde de carbone dans l’atmosphère avaient augmenté à un rythme record en 2016.
 

Organisation des négociations à Bonn

Dans le cadre de la COP23, les membres de la CCNUCC se réuniront en groupes à géométrie variable en vertu des fonctions qui leurs sont conférées par l’Accord de Paris ou le Protocole de Kyoto. Durant la seconde semaine, les chefs de gouvernement et les ministres participeront à un segment de haut niveau. Des événements de haut niveau seront également organisés par les îles Fidji sur des sujets tels que la santé et les droits de l’homme dans le contexte du climat. Les parties ont également confié certains sujets à un groupe de travail spécial sur l’Accord de Paris (APA) ou à deux instances déjà existantes : l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA) et l’Organe subsidiaire de mise en œuvre (SBI). Ces structures auront pour mission de préciser les derniers détails de la mise en œuvre de l’Accord de Paris.
 

Dialogue de facilitation et bilans mondiaux

Dans le cadre de l’Accord de Paris, les parties ont convenu de faire tous les cinq ans un bilan de leurs engagements climatiques nationaux. Le premier bilan complet aura lieu en 2023, mais une première évaluation appelée « dialogue de facilitation » est prévue en 2018. Cette année, les pays chargés de la présidence de la COP pour 2016 et 2017 (le Maroc et les Fidji) feront le point sur la préparation de ce dialogue et consulteront les parties sur son organisation. Les parties négocieront aussi sur la manière de définir les meilleures sources de données pour le bilan mondial, s’appuyant sur les travaux de l’an dernier dans ce domaine. Les résultats du dialogue de facilitation devraient jouer un rôle important pour aider les parties à formuler les versions révisées de leurs CPDN d’ici 2020.
 

Technologies propres

Les technologies propres et leur diffusion internationale jouent un rôle essentiel dans l’action climatique et la mise en œuvre de l’Accord de Paris. Les parties devraient donc discuter de l’élaboration du cadre technologique convenu en 2015 en vue de définir des orientations générales pour le Mécanisme technologique existant. Ce dernier a été créé en 2010 par la CCNUCC pour aider les pays en développement à gérer certains aspects du développement et du transfert des technologies liées au climat. En mai, les parties avaient demandé des rapports sur les actions passées et les éventuelles actions futures concernant l’utilisation des technologies dans la mise en œuvre de l’Accord de Paris. À l’occasion de la COP23, les négociateurs poursuivront leurs discussions sur ces documents et continueront de délibérer de la manière de guider le Mécanisme technologique.

Plan d’action sur le genre

Il y a un an, au Maroc, les parties avaient souhaité un plan d’action pour les aider à appliquer les mandats et décisions des Nations unies sur le climat sous l’angle du genre. Des consultations ont eu lieu tout au long de l’année, avec pour objectif de négocier les derniers détails et d’adopter un Plan d’action sur le genre lors de la COP23.
 

Financement climatique

Le financement climatique est également à l’ordre du jour de la COP23. Les parties se pencheront sur les aspects d’organisation institutionnelle et de fonctionnement opérationnel du Fonds d'adaptation, un dispositif créé il y a dix ans pour aider les pays en développement à améliorer leur résilience et à s’adapter aux changements climatiques. Les parties poursuivront également leurs pourparlers sur les modalités de suivi des fonds publics affectés au soutien des pays en développement. Elles examineront également des rapports relatifs au Fonds vert pour le climat, créé en 2010 pour faciliter la mobilisation de fonds visant à aider les pays en développement en matière d’atténuation et d'adaptation aux changements climatiques, ainsi qu’au Fonds pour l’environnement mondial, établi en 1991 pour œuvrer au financement des actions de préservation de l’environnement. Les parties fourniront des orientations pour différents aspects du travail de ces fonds.

Il est également prévu que les parties discutent du financement climatique à long terme pour l’atténuation et l’adaptation, en examinant les résultats de groupes de travail antérieurs et en définissant des orientations pour les suivants. Un autre point à l’ordre du jour, lié à la mise en œuvre de l’Accord de Paris, concerne la définition des informations que les parties devront fournir sur la mobilisation de ressources financières destinées aux efforts d’atténuation et d’adaptation des pays en développement.
 

Approches coopératives

La coopération volontaire entre parties pour s’acquitter de leurs CPDN reste un élément important, mais complexe, de l’accord de Paris lié à la manière dont chaque pays envisage de mettre en œuvre ses propres plans d’action climatique. Ces approches coopératives sont évoquées à l’article 6 de l’accord, qui couvre les approches fondées sur le marché et non fondées sur le marché. Les articles 6.2 et 6.4 offrent des options pour le recours aux « résultats d'atténuation transférés au niveau international » (RATNI) et leur utilisation dans un autre pays que celui de leur émission.

Les pourparlers dans le cadre de l’article 6.2, qui concerne la coopération volontaire utilisant des RATNI, se concentreront sur le programme de travail relatif à la comptabilisation. Ils aborderont également la manière d’opérationnaliser des concepts tels que « promouvoir le développement durable » ou « garantir l’intégrité environnementale et la transparence, y compris dans la gouvernance », qui sont des exigences pour les parties poursuivant ce type de démarches volontaires, mais restent formulées sous forme d’ambiguïtés constructives dans le texte de l’accord. Les parties devront les clarifier pour avancer dans l’utilisation des RATNI, que ce soit en échangeant des crédits au niveau international ou en connectant leurs marchés du carbone.

L’article 6.4 prévoit un nouveau mécanisme pour « contribuer à l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre et soutenir le développement durable ». Les négociateurs devraient poursuivre les pourparlers sur le fonctionnement et la gouvernance de ce mécanisme, ainsi que sur la manière d’encourager les investissements privés, entre autres sujets connexes.

Les parties ont déposé des propositions sur tous les éléments des articler 6.2 et 6.4. Les négociateurs se pencheront sur les orientations pour les approches coopératives au titre de l’article 6.2, sur les règles, modalités et procédures du mécanisme de l’article 6.4 et sur le programme de travail pour le cadre des approches non fondées sur la marché de l’article 6.8. Un résultat possible serait une ébauche de texte contenant des éléments, voire un mandat, permettant aux co-présidents ou co-facilitateurs de préparer un texte de négociation pour les discussions de mi-2018.

Mesures de riposte

La minimisation des éventuelles retombées négatives en matière économique, sociale ou environnementale des « mesures de riposte » de la lutte contre les changements climatiques dans d’autres pays reste une question difficile. Les parties ont régulièrement souligné son importance, notamment pour les pays en développement, durant les pourparlers internationaux sur le climat, la faisant figurer dans la convention elle-même, dans le Protocole de Kyoto et dans l’Accord de Paris. Mais les progrès restent lents dans le développement des connaissances nécessaires et de la coopération transfrontalière. Cette dernière est jugée cruciale, car de nombreuses parties abordent les pourparlers relatifs aux mesures de riposte sous l’angle du commerce. Les mesures de riposte peuvent influencer l’offre et la demande, et donc les flux commerciaux – notamment de combustibles fossiles et de produits à forte intensité de carbone.

Les pourparlers sur les mesures de riposte se concentrent actuellement sur deux éléments : le programme de travail du « forum amélioré » (IF), traité en commun par le SBI et le SBSTA, et la création du « forum au service de l’Accord de Paris » (FPA). Ces forums ont actuellement pour but de développer la connaissance et la compréhension des impacts des mesures de riposte et d’encourager la coopération et l’échange d’informations entre les parties. Certaines d’entre elles se demandent toutefois si ces forums ne devraient pas également examiner la mise en œuvre des politiques.

Le programme de travail de l’IF comporte actuellement deux volets : « la diversification économique et la transformation » et la « transition juste pour la population active et la création de formes de travail décentes et d’emplois de qualité ». Les co-présidents des organes SBSTA et SBI ont souhaité recevoir des contributions sur ce programme de travail, évoquant également le besoin potentiel d’outils de modélisation et de formation à leur utilisation. Le forum pourrait également poursuivre la discussion des résultats du premier groupe spécial d’experts techniques (GSET) qui s’était réuni en mai. Les négociateurs pourraient également discuter de l’examen des travaux de l’IF.
 

Un moment crucial pour l’action climatique

Cette conférence devrait pour l’essentiel être une COP de transition, les négociateurs ayant pour mission de travailler à l’opérationnalisation de l’Accord de Paris et de préciser les détails de son « dialogue de facilitation ». Elle préparera les gouvernements à la révision de leurs CPDN en 2020 en vue d’une action climatique plus ambitieuse. Mais il s’agit de la première COP depuis que Trump a annoncé son intention de sortir de l’Accord de Paris. Elle testera par conséquent les limites de la collaboration internationale sur le climat dans ce nouveau contexte, ainsi que la manière dont les pays dialogueront avec un acteur majeur ayant l’intention de revenir sur ses engagements au titre de l’accord mondial sur le climat.

Reportage ICTSD.

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