Comment la communauté internationale peut-elle aider les pays en développement à gérer l’instabilité des prix alimentaires ?

15 Août 2011

L'instabilité des prix des produits alimentaires pose des problèmes d'une extrême gravité aux pays en développement (PED). En premier lieu, elle frappe durement les consommateurs car ceux-ci consacrent souvent une grande partie de leur revenu à l'achat de produits alimentaires 1. Ce qui génère de graves problèmes de sécurité alimentaire (sous-nutrition, malnutrition) et parfois des troubles sociaux majeurs: la flambée des prix de 2008 a en effet engendré des émeutes urbaines dans une quarantaine de PED, menant même à un climat d'instabilité politique dans certains pays, comme Haïti, où les émeutes ont conduit à la chute du gouvernement. Ensuite, les producteurs sont également durement touchés : l'instabilité des prix, en rendant très risqués les investissements, freine la modernisation de l'agriculture (Timmer 1988). Or, les révolutions vertes sont aujourd'hui considérées comme une étape nécessaire du développement économique des PED, qui se trouve alors bloqué (World Bank 2007 ; Timmer 2009). Enfin, pour certains pays importateurs fragiles (parce que disposant de faibles réserves en devises), l'instabilité des prix alimentaires peut aussi générer des problèmes macroéconomiques (rationnement des importations, baisse du taux de change).

La communauté internationale a donc une responsabilité majeure : celle d'aider les PED à gérer l'instabilité des prix alimentaires. Les discussions engagées cette année dans le cadre du G20 et du Comité de Sécurité Alimentaire de la FAO créent des conditions favorables à une mobilisation internationale dans ce domaine.

Pour répondre aux enjeux que pose l'instabilité à la sécurité alimentaire mondiale et à la modernisation des agricultures des PED, des propositions novatrices sont nécessaires. L'objectif de la présente note est précisément de formuler de telles propositions. Nous en présenterons quatre 2. La première concerne les mécanismes pouvant être mis en place pour protéger les populations des PED des effets de l'instabilité des prix alimentaires. Les deux suivantes concernent la réduction de l'instabilité des prix des céréales au sein des PED (proposition 2) et sur les marchés internationaux (proposition 3). Cependant, la stabilisation des prix à ces deux échelles peut s'avérer en partie contradictoire, les politiques nationales pouvant accroître l'instabilité sur les marchés internationaux. Afin d'arbitrer au mieux entre la nécessité de permettre aux PED de se protéger de l'instabilité des prix internationaux et celle de les empêcher de trop accroître celle-ci, il est nécessaire de rééquilibrer les règles de l'OMC. C'est l'objet de la dernière proposition.

Proposition n°1 : Appuyer la mise en place de filets de sécurité pluriannuels dans les PED

La crise intervenue en 2005 au Niger et dans les autres pays du Sahel a mis en évidence les effets dévastateurs de la décapitalisation des ménages sur la sécurité alimentaire. En effet, pour faire face aux crises passées, de nombreux ménages avaient puisé dans leurs économies. Beaucoup avaient même dû vendre une partie de leur capital productif (notamment du bétail). Pour les plus pauvres, l'ajustement s'était aussi fait par le capital humain (sous-nutrition). Lorsque la crise de 2005 est arrivée, la capacité des ménages à réagir aux chocs de prix était très faible (Michiels & Egg 2008).

La « crise du Niger » a ainsi montré que l'aide d'urgence (activée seulement en temps de crise) ne suffit pas. Des actions de moyen terme sont nécessaires pour recapitaliser les ménages vulnérables et augmenter ainsi leur capacité de résilience. Ceci peut se faire au travers de filets de sécurité transférant chaque année des actifs à un ensemble de ménages sur une période de temps déterminée. Des programmes de ce type existent déjà dans certains pays (cf. par exemple le programme Social Cash Transfers du Malawi et le Productive Safety Net Programme d'Éthiopie). Néanmoins, ces programmes sont rares et ceux qui existent gagneraient à être étendus (en termes de nombre de ménages couverts et en termes d'ampleur des transferts). L'efficacité de ces programmes est prouvée mais leur coût empêche les PED de les mettre en place ou de leur donner une ampleur suffisante. En outre, un appui extérieur est souvent nécessaire pour constituer les bases de données permettant un ciblage effectif des ménages vulnérables. L'aide de la communauté internationale est donc indispensable dans ce domaine.

Proposition n°2 : Créer un fond international compétitif pour financer des politiques de stabilisation des prix des céréales dans les PED.

Les filets de sécurité pluriannuels et l'aide d'urgence sont nécessaires pour protéger les ménages vulnérables de l'insécurité alimentaire. Ils ne sont pourtant pas suffisants. Le ciblage peut s'avérer coûteux et imparfait, notamment si le nombre de personnes nécessitant l'aide est élevé, ce qui est le cas lors des fortes flambées de prix. Une action sur les prix est alors souhaitable pour réduire la fréquence et l'ampleur des flambées (Newbery 1989). En outre, les filets de sécurité et l'aide d'urgence ne visent qu'à protéger les consommateurs Cependant, il est également très important de protéger les producteurs contre les baisses de prix. Ceci est en effet une condition indispensable pour stimuler les investissements et promouvoir ainsi la modernisation de l'agriculture des PED. Historiquement, qu'il s'agisse de l'Angleterre au XVIIIe siècle, de l'Amérique du Nord, de l'Union Européenne (PAC) ou des pays asiatiques, les révolutions vertes se sont presque toujours produites grâce à des dispositifs de stabilisation des prix des céréales sur le marché domestique (Timmer 2009).

En Afrique subsaharienne, il existe peu de success stories dans ce domaine, ce qui s'explique par deux types de problèmes. D'une part, le manque de moyens pour financer ces politiques. D'autre part, la faiblesse des structures de gouvernance des politiques publiques. Ceci a parfois conduit à des interventions publiques imprévisibles perturbant les marchés (les opérateurs privés s'abstiennent alors de stocker ou d'importer par crainte d'une intervention publique faisant baisser les prix).

La création d'un fond international permettrait de résoudre simultanément ces deux problèmes. Un tel fond permettrait en effet de faire en sorte que les politiques de stabilisation des prix des céréales ne soient plus réservées aux pays émergents ou aux PED disposant de ressources minières. La mise en place de conditionnalités permettrait de garantir une bonne gouvernance de ces politiques. Ces conditionnalités devraient porter principalement sur le fait que le déclenchement des interventions soit régi par des règles simples et connues de tous, l'Etat n'intervenant par exemple que si le prix sort d'une bande définie à l'avance. Cette condition est en effet nécessaire pour garantir la prévisibilité des interventions publiques et éviter ainsi de décourager le stockage privé.

Les modalités de ce dispositif restent à préciser : conditions d'éligibilité des pays et procédure de sélection des projets. Il s'agirait en effet d'un fond compétitif ne finançant que les meilleurs projets de politiques de stabilisation. Un appui aux pays serait nécessaire à la fois pour l'élaboration de ces politiques et pour leur mise en œuvre (assistance technique, formation). Le fond pourrait démarrer avec un faible montant. Il s'agirait dans un premier temps de financer quelques expériences pilotes pour rendre le dispositif crédible et attractif à la fois pour les bailleurs et pour les PED. Pour donner une idée, un fond de 50 millions d'euros par an serait suffisant pour financer une politique de stabilisation du prix des céréales dans un petit pays d'Afrique de l'Ouest comme le Mali, le Burkina Faso ou le Bénin.

Proposition n°3 : Mettre en place un accord international pour maintenir les stocks mondiaux de céréales au dessus d'un niveau minimum

Les PED ont peu de moyens de se protéger des flambées du prix des céréales sur les marchés internationaux. En 2008, les pays importateurs ont vu les prix grimper sur leur marché domestique, ce qui a généré des problèmes de sécurité alimentaire et parfois des troubles politiques. Quant aux pays exportateurs, ils se sont souvent protégés en restreignant leurs exportations, ce qui a eu pour effet d'accroître la flambée des prix internationaux.

Il est donc très important de réduire la fréquence et l'ampleur des flambées sur les marchés internationaux. Or, on sait que les flambées de prix ne se produisent que lorsque le niveau des stocks est trop bas pour amortir les chocs affectant la production ou la consommation (Williams & Wright 1991). De fait, depuis 1960, les prix du maïs, du blé et du riz n'ont flambé que lorsque les stocks étaient particulièrement bas (OCDE 2011). Comment maintenir un niveau suffisant de stock pour éviter les flambées de prix ? On sait que le stockage privé n'y suffira pas car il est sous-optimal pour des biens de première nécessité comme les céréales (Gouel 2011). Des incitations publiques sont donc nécessaires. Le problème est que chaque pays pris individuellement a intérêt à laisser les autres pays porter le fardeau du stockage mondial des céréales.

Seul un accord international établissant un partage du fardeau peut permettre de garantir que les stocks mondiaux de céréales ne descendent pas au dessous du minimum requis pour éviter des flambées de prix trop fréquentes et trop fortes. Pour chacune des principales céréales (blé, maïs et riz), il s'agirait de fixer un niveau minimum de stock à maintenir au niveau mondial (en termes de mois de consommation). Ce niveau minimum serait établi par un comité d'experts sur la base d'une analyse de l'évolution passée des marchés de ces produits. L'effort à fournir serait ensuite réparti entre les pays en fonction de leurs niveaux de consommation et de revenu (les pays les plus riches ayant à couvrir un nombre de mois de leur propre consommation plus élevé que les pays pauvres). Chaque pays serait ensuite libre de choisir la politique qui lui semble la mieux adaptée pour y parvenir (subventionner le stockage privé, développer le stockage public...). La gouvernance du dispositif (système de contrôle et de sanction) reste à préciser.

Proposition n°4 : Rééquilibrer les règles de l'OMC en permettant aux petits PED importateurs de céréales de recourir à des droits de douanes indexés et en limitant le droit des pays à restreindre leurs exportations de céréales

Les politiques commerciales sont le seul moyen efficace dont disposent les PED pour se préserver de l'instabilité des prix internationaux. Ainsi, pour les pays importateurs, des taxes sur les importations indexées sur les prix internationaux permettent de compenser l'effet des turbulences du marché international. Pour les pays exportateurs, la restriction des exportations est le seul moyen d'empêcher qu'une flambée des prix internationaux ne génère une flambée des prix sur le marché domestique.

Cependant, dans le même temps, ces politiques commerciales peuvent générer un accroissement de l'instabilité des prix sur les marchés internationaux. Par exemple, les taxes variables sur les importations rendent la demande adressée au marché international insensible aux variations des prix internationaux (ce qui a tendance à amplifier leurs variations). Surtout, les mesures de restrictions des exportations prises en réaction une flambée des prix sur le marché international conduisent à raréfier l'offre sur ce marché, accroissant ainsi la hausse des prix (comme cela s'est produit en 2008).

Le rôle de la communauté internationale (au travers des règles de l'OMC) est donc d'arbitrer au mieux entre deux objectifs partiellement contradictoires : autoriser les pays à se protéger de l'instabilité des prix internationaux sans pour autant leur permettre de trop accroître celle-ci. Il s'agit de trouver un dosage équilibré : trop strictes, les règles de l'OMC empêchent les pays de se protéger contre les turbulences du marché international; trop laxistes, elles conduisent à un accroissement de l'instabilité des prix internationaux.

Or, les règles actuelles de l'OMC sont très loin de cet équilibre. Elles sont parfois trop strictes. Ainsi, les taxes variables sur les importations sont interdites (sauf cas très particuliers). Alors même qu'elles sont indispensables pour permettre aux pays importateurs de stabiliser leurs prix domestiques (favorisant ainsi la sécurité alimentaire et la modernisation de la production) et alors que leur effet déstabilisateur sur les prix internationaux est souvent assez faible (notamment pour les « petits  pays »3). Réciproquement, les règles de l'OMC sont parfois trop laxistes. Elles permettent ainsi aux pays de restreindre leurs exportations alimentaires autant qu'ils le souhaitent, ce qui peut provoquer une flambée des prix internationaux ou l'amplifier très fortement (comme cela s'est produit en 2008).

Il semble donc nécessaire de rééquilibrer les règles de l'OMC. Il s'agit notamment de  donner plus de liberté aux PED importateurs -notamment aux petits pays- pour utiliser des taxes variables sur les importations de céréales. Les taxes variables indexées sont actuellement interdites par l'OMC. Seules des taxes fixes sont tolérées, à condition soit qu'elles restent inférieures aux taux plafonds déterminés en 1994 (« taux consolidés »), soit que le pays se trouve dans la situation décrite par la « clause de sauvegarde spéciale ». Or, le caractère indexé des taxes est déterminant pour leur efficacité. Des variations ad hoc des niveaux de taxes génèrent de l'imprévisibilité qui décourage l'importation et le stockage des opérateurs privés, ce qui peut se traduire in fine par un accroissement de l'instabilité des prix (comme l'illustre l'expérience de différents pays d'Afrique orientale et australe). Des taxes indexées sont aussi plus facilement acceptées par les populations car elles garantissent une certaine réciprocité (les producteurs s'opposeront moins à une baisse de taxes sur les importations - en cas de flambée du prix international - s'ils savent que ces taxes seront relevées en cas de baisse du prix international). Ceci conduit à recommander que l'interdiction pesant sur les droits de douanes indexés soit levée pour les importations de certains produits (les céréales) par certains pays (les « petits » pays en développement importateurs).

Réciproquement, il semble nécessaire de limiter le droit des pays exportateurs à restreindre leurs exportations de céréales, tout en leur laissant la possibilité de se protéger des flambées de prix internationaux. Pour cela, la meilleure règle consiste à autoriser les pays à restreindre leurs exportations dans la limite de ce qui est nécessaire pour permettre un approvisionnement suffisant de leur marché domestique. Une manière de procéder serait d'interdire les prohibitions mais d'autoriser la mise en place de quotas d'exportation dont le montant serait basé sur une estimation des besoins du pays. L'expérience de l'aide alimentaire (dont le montant est souvent basé sur de telles estimations) montre que pour être difficile, une  telle approche n'en est pas moins possible. 4

Quelques remarques de conclusion

Ces quatre propositions ne sont pas exclusives mais complémentaires.

Les propositions 1 et 2 sont les plus importantes car elles concernent l'instabilité des prix alimentaires au sein des PED, là où ses conséquences sont les plus graves sur les consommateurs (insécurité alimentaire) et sur les producteurs (révolutions vertes bloquées).

Néanmoins, les politiques nationales ou régionales de stabilisation des prix peuvent s'avérer difficiles à mettre en œuvre si les prix internationaux sont trop instables ou si les règles de l'OMC sont trop strictes. C'est pourquoi des propositions spécifiques sont nécessaires pour éviter les flambées de prix internationaux et pour permettre aux pays de se protéger de la répercussion de l'instabilité des prix internationaux sur leurs prix intérieurs (propositions 3 et 4).

Auteur : Franck Galtier est économiste et cherchuer au CIRAD-UMR MOISA.

Notes:
(1) Par exemple, au Mali, les ménages consacrent en moyenne 64% de leurs dépenses à l’alimentation. Les céréales représentent à elles seules plus de 18% des dépenses des manages urbains et près de 35% de celles des ménages ruraux. Pour les 20% de ruraux les plus pauvres, ce pourcentage atteint même 44% ! Cf. Bocoum (2011).
[2] Ces propositions sont issues d’une étude réalisée en 2008-2009 sur les instruments pouvant être mobilisés pour gérer l’instabilité des prix alimentaires dans les PED. Cette étude, financée par l’Agence Française de Développement et le Ministère français des Affaires Etrangères et Européennes, a été confiée au consortium européen ECART, et a été coordonnée par Franck Galtier. Elle a impliqué quatre institutions de recherche : le CIRAD, l’IRAM, le NRI et l’université de Wageningen (WUR). Cette note est bâtie à partir du manuscrit du livre Galtier (2011) Gérer l’instabilité des prix alimentaires dans les pays en développement. Une analyse critique des stratégies et instruments, à paraître aux éditions de l’AFD. Le présent article n’engage que son auteur.
[3] Nous entendons ici le terme « petit pays » au sens de la théorie du commerce international. Il s’agit de pays dont les volumes d’importation et d’exportation sont trop faibles pour affecter le prix international du bien considéré.
[4] Les « bilans céréaliers » suscitent des discussions et controverses assez vives, mais finalement les différentes parties arrivent toujours à se mettre d’accord.

Références bibliographiques

Bocoum I. (2011). Sécurité Alimentaire et Pauvreté. Analyse Économique des Déterminants de la Consommation des Ménages. Application au Mali. Thèse de Doctorat. Université Montpellier I, 242 p. + annexes.

Gouel C. (2011). Instabilité des prix agricoles et politiques optimales de stabilisation/Agricultural price instability and optimal stabilisation policies. Thèse de doctorat/PhD thesis. Ecole Polytechnique. Avril. http://pastel.archives-ouvertes.fr/PASTEL/pastel-00584922/en/}

OCDE (2011). An assessment of international commodity agreements for commodity price stabilisation. May, 42 p.

Michiels D. et Egg  J. (2008). Les politiques de prévention et gestion des crises alimentaires : Enseignements de la crise du Niger de 2005. Avec la collaboration de R. Blein et F. Delpeuch. Paris : MAEE, DGCID, série « Etudes», 90 p.

Newbery D. (1989). The theory of food price stabilisation. Economic Journal, Vol. 89, p. 1065-1082.

Timmer P. (1988). The Agricultural Transformation in H. Chenery and T. N. Srinivasan (eds), Handbook of Development Economics. Vol. 1. North-Holland, Amsterdam, pp. 275-331.

Timmer P. (2009). A World Without Agriculture: The Structural Transformation in Historical Perspective. Wendt Memorial Lecture. Washington, DC: American Enterprise Institute.

Williams J. & Wright B. (1991). Storage and Commodity Markets. Cambridge: Cambridge University Press.

World Bank (2007). World Development Report 2008, Agriculture for Development.

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