Comment la loi agricole américaine de 2014 pourrait-elle affecter le marché international du coton ?

29 Septembre 2015

La loi agricole des États-Unis de 2014 ( « the United States 2014 Farm Bill » ) aura des effets de distorsion des échanges quelle que soit l’évolution future des cours du coton, ce qui s’avère particulièrement problématique pour nombre de pays en développement dont les exportations dépendent largement du coton, notamment en Afrique de l’Ouest.
 

Le coton joue un rôle essentiel dans l’économie de nombreux pays en développement et pour la subsistance de millions d’agriculteurs pauvres, en particulier en Afrique de l’Ouest. C’est pour cette raison qu’au cours des dernières années, le coton est devenu un sujet central des négociations commerciales du cycle de Doha pour le développement et a été à l’origine de plusieurs procédures de règlement des différends à l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Dans le contexte des négociations de l’OMC, le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali – collectivement connu sous l’appellation « Coton-4 », ou groupe « C-4 » – n’ont eu de cesse que de souligner la nécessité de réaliser des progrès sur l’engagement des ministres du commerce de traiter le coton « de manière ambitieuse, rapide et spécifique, dans le cadre des négociations sur l’agriculture s’agissant de toutes les politiques ayant des effets de distorsion des échanges qui affectent le secteur », comme prévu par la Déclaration ministérielle de Hong Kong de 2005. Le groupe C-4 est parvenu à faire ressortir l’importance du coton en tant que culture de rapport dans le cadre d’une agriculture de subsistance et à attirer l’attention sur les distorsions du marché du coton causées par plusieurs membres de l’OMC, dont les États-Unis. Au prix d’importants efforts de la part du C-4, les membres de l’OMC se sont engagés, dans le contexte du cycle de Doha, à prendre des mesures concrètes dans les négociations sur l’agriculture pour éliminer toute forme de subventions à l’exportation par les pays développés, accorder un accès en franchise de droits et sans contingent aux exportations de coton en provenance des pays les moins avancés (PMA) et réduire de manière ambitieuse les subventions internes à la production de coton qui ont des effets de distorsion des échanges – comme établi dans la Déclaration ministérielle de Hong Kong.

En dépit de cette ambition affichée par les membres, le cycle de Doha a progressé très lentement. À l’heure d’aujourd’hui, un certain nombre de pays continuent d’octroyer d’importantes subventions à leur secteur cotonnier[1]. Bien qu’en vertu des règles de l’OMC les subventions ne soient pas interdites en tant que telles, elles peuvent toutefois être remises en cause s’il est prouvé, par exemple, qu’elles portent atteinte aux intérêts d’un autre membre.

Les États-Unis étant le premier exportateur mondial de coton, les subventions au coton octroyées par Washington ont souvent été source de discorde, notamment dans la procédure de règlement de différend initiée par le Brésil à l’OMC (États-Unis — Subventions concernant le coton upland). Dans cette bataille livrée aux subventions étasuniennes au coton, le Brésil l’a emporté dans cinq procédures consécutives. En fin de compte, le Brésil et les États-Unis sont parvenus à un accord mutuel pour régler cette dispute. Plutôt que de s’exposer à des mesures de rétorsion de la part du Brésil, les États-Unis ont versé un total de 750 millions de dollars dans un fonds destiné aux producteurs de coton brésiliens. Bien que cette solution ait été favorable pour l’industrie cotonnière brésilienne, elle a laissé d’autres pays dans l’inquiétude que la loi agricole américaine de 2014 maintienne les subventions existantes, ou mette en place de nouveaux programmes de soutien, qui continuent d’avoir des effets de distorsion des échanges. Le précédent établi par le Brésil constitue un bénéfice significatif pour les pays ouest-africains et les autres pays producteurs de coton qui pourraient vouloir confronter les États-Unis.

Cet article présente les résultats d’une étude plus approfondie conduite par des économistes et juristes de Sidley Austin LLP, en collaboration avec le Professeur Daniel Sumner, et publiée par ICTSD en septembre 2015. L’étude fournit une évaluation objective et empirique de l’impact sur le marché mondial du coton des subventions américaines versées aux producteurs de coton en vertu de la loi agricole américaine de 2014. À cette fin, nous avons développé et utilisé un modèle de simulation économique visant à quantifier les effets de distorsion du marché des subventions américaines au titre de cette loi, ainsi qu’à évaluer les dommages économiques qui en découle pour les producteurs de coton du reste du monde. Notre modèle est le premier à évaluer de façon exhaustive les répercussions de la loi agricole américaine de 2014 sur les cours mondiaux du coton.

Nos conclusions visent à aider les négociateurs commerciaux dans leurs discussions relatives au coton dans le cadre du Cycle de Doha pour le développement, en vue notamment de la conférence ministérielle de décembre 2015 à Nairobi, ainsi qu’à fournir des données empiriques susceptibles de servir de base à d’éventuels ajustements futurs des politiques intérieures américaines concernant le coton et d’autres matières premières agricoles.
 

Le coton dans la loi agricole des États-Unis de 2014

La loi agricole des États-Unis de 2014 a mis fin à plusieurs programmes de subventions agricoles devenus controversés dans le cadre de l’OMC. Cette nouvelle loi, qui remplace certains des anciens programmes par de nouvelles initiatives de subventions agricoles et en renouvelle d’autres, aura des répercussions sur la production agricole et les échanges commerciaux tant aux États-Unis que dans d’autres régions du monde.

Les deux lois précédentes de 2002 et 2008 se caractérisaient par des paiements directs, complétés par des prêts à la commercialisation liés aux prix et des versements contracycliques, qui offraient une garantie de prix à un niveau proche des prix de marché attendus ou supérieurs à ceux-ci. Si leur influence sur les incitations à produire paraît claire, ces paiements directs et contracycliques avaient toutefois pour caractéristique notable d’être versés pour partie sans considération de la production ou des surfaces cultivées du moment, atténuant ainsi dans une certaine mesure les incitations à la surproduction résultant des subventions.

Avec la nouvelle loi agricole de 2014, ces paiements directs et contracycliques sont abolis ou supprimés progressivement, tandis que le programme de prêts à la commercialisation, qui a des effets de distorsion, est maintenu. De plus, la loi maintient les programmes de type assurance et en introduit de nouveaux. Ces nouveaux programmes prévoient des paiements en cas de baisse des recettes attendues, y compris à des niveaux de prix largement supérieurs à ceux pour lesquels les précédents programmes prévoyaient des versements.

L’assurance récolte subventionnée fait office d’assurance des revenus et vient atténuer les baisses même relativement faibles des recettes prévues, même dans le cas de prix ou de rendements élevés, en prévoyant le versement d’indemnités qui aident les producteurs de coton américains à gérer les importantes fluctuations de rendement et de prix qui sont inhérentes à la production de coton. Le programme augmente les rendements attendus et réduit les risques liés à la culture du coton aux États-Unis, permettant ainsi aux agriculteurs de poursuivre la production de coton en période de coûts de production élevés.

La loi innove également en complémentant les politiques d’assurance subventionnée des revenus au niveau des exploitations par une nouvelle politique d’assurance fortement subventionnée au niveau des comtés, appelée « STAX » (pour Stacked Income Protection Plan : Plan de protection complémentaire du revenu). STAX prévoit également le versement d’indemnités lorsque les recettes sont inférieures aux prévisions, et ceci dès que les pertes de revenu dépassent 10 pourcent du revenu attendu, stabilisant ainsi davantage le revenu des producteurs de coton et réduisant encore plus le risque lié à la culture du coton.

Comme mentionné, la loi agricole de 2014 maintient également le subventionnement des prêts à la commercialisation liés aux prix du coton, qui avait été jugé un facteur important de distorsion des échanges dans le différend États-Unis — Subventions concernant le coton upland. Ces subventions continuent de réduire l’exposition des producteurs de coton au risque de baisse des cours et incitent les agriculteurs américains à produire du coton.

En plus de leurs recettes issues de la culture du coton, les producteurs de coton américains bénéficient du revenu supplémentaire apporté par les subventions au titre des prêts à la commercialisation en période de prix bas, et par le versement d’indemnités en provenance de STAX et du programme d’assurance récolte – tous deux fortement subventionnés – en cas de perte de revenu. Au-delà de simplement fournir un revenu supplémentaire, les subventions au coton réduisent aussi drastiquement les incertitudes liées à la culture du coton. Collectivement, leurs effets augmentent la production de coton américain au-delà de ce qu’elle serait en l’absence de ces subventions.
 

Quels sont les impacts prévus ?

En estimant l’impact de la loi agricole de 2014 sur le marché international du coton à l’aide de notre modèle, nous sommes en mesure de prédire que sur une large palette de scénarios réalistes concernant l’évolution du cours à terme du coton sur les marchés mondiaux, les subventions américaines au coton auront toujours des effets de distorsion des échanges. Les producteurs américains sont incités à accroître la production et les exportations de coton, ce qui devrait en retour entraîner une baisse des cours du coton sur les marchés mondiaux (Figure 1). En conséquence, les pays producteurs de coton du reste du monde, dont la plupart sont des pays en développement, et parfois parmi les plus pauvres comme les pays du C-4, seraient négativement affecté par un telle baisse du prix du coton.
  

Figure 1 : Les cours du coton subissent la plus forte pression à la baisse dans les scénarios de prix bas.

 

Source: Christian Lau, Simon Schropp, and Daniel A. Sumner, “The 2014 US Farm Bill and its Effects on the World Market for Cotton”, septembre 2015, ICTSD.
 

S’agissant des répercussions de la loi agricole américaine de 2014 pour les producteurs américains de coton (et pour les contribuables), dans le cadre d’un scénario réaliste de prix à terme de 0,70 USD/livre de coton, les producteurs américains de coton devraient recevoir plus de 1,5 milliards de dollars de subventions annuelles, ce qui correspond à 41.5 pourcent de la valeur de marché de la production américaine de coton. Comme illustré en figure 2, ils devraient recevoir annuellement 190 millions de dollars de versements au titre des prêts à la commercialisation, 734 millions de dollars de versements au titre de STAX et 606 millions de dollars au titre du programme d’assurance récolte. La figure 2 montre également que dans le cadre de scénarios de prix prévisionnels plus élevés, le montant annuel des subventions prévues a tendance à augmenter : à un prix de marché à terme de 1,30 USD/livre de coton, le montant annuel des subventions versées atteindrait 4,2 milliards de dollars. En somme, indépendamment du scénario de prix dans lequel on se situe, le revenu attendu des agriculteurs américains devraient s’accroitre de manière significative du fait du système de subventions de cette nouvelle loi agricole.
 

Figure 2 : Le montant attendu des subventions au coton augmente dans les scénarios de prix plus élevés.

Source: Lau et al., septembre 2015, ICTSD.
 

Notre modèle indique également que les subventions américaines causent et continueront de causer d’importants préjudices aux compétiteurs des États-Unis sur le marché mondial du coton. Nos résultats indiquent qu’à un prix à terme de 0,70 USD/ livre, les programmes américains gonflent artificiellement les surfaces consacrées au coton américain de près de 850 000 hectares, dopent les exportations américaines de 3 millions de balles de coton par an et font baisser le prix mondial du coton de près de 7 pourcent (figure 1). Les pays producteurs de coton du reste du monde subiraient par conséquent un préjudice financier de l’ordre de 3,3 milliards de dollars (figure 3), ce qui serait particulièrement problématique pour de nombreux pays en développement largement tributaires de la production et de l’exportation du coton, comme les pays ouest-africains du C-4. Nos résultats indiquent des effets de distorsion du commerce similaires dans tous les scénarios de prix réalistes.
 

Figure 6 : Les producteurs de coton du reste du monde seront pénalisés par les subventions américaines au coton.

 

Source: Lau et al., septembre 2015, ICTSD.
 

Implications et discussion

Les simulations réalisées à l’aide de notre modèle suggèrent que le régime actuel de subventions au coton américain, introduit par la loi agricole de 2014, peut être considéré comme la cause d’un préjudice grave aux intérêts commerciaux d’autres pays producteurs de coton.

Nos résultats impliquent qu’il est très probable que les États-Unis continuent de violer leurs engagements à l’OMC. Cette conclusion semble accréditée par la volonté étatsunienne de compenser le Brésil afin de continuer à octroyer de telles subventions. Par conséquent, sur la durée de vie de la loi agricole de 2014 (jusqu’à 2018), les membres négativement affectés par les effets de distorsion des subventions au coton américaines pourraient décider de s’y attaquer dans le cadre de l’OMC, suivant ainsi le précédent créé par le différend États-Unis — Subventions concernant le coton upland.

Par ailleurs, les résultats de notre modèle suggèrent qu’afin de réduire les effets de distorsion des subventions au coton, diverses réformes du régime de subventions étasunien pourraient paraître appropriées. Celles-ci incluent, entre autres, une forte réduction des primes de subvention et du niveau de couverture, une limitation du pourcentage de surface ou de production pouvant être couvert par l’assurance subventionnée, ou encore un type d’assurance au niveau de l’exploitation toute entière plutôt que par type de culture. Une réduction beaucoup plus importante des effets de distorsion (à niveau de dépenses équivalent) découlerait  d’un programme de subventions indépendant des prix, non basé sur un système d’assurance, et qui réduirait l’incitation à produire plus pour chaque dollar versé.

Finalement, les résultats de notre recherche confirment que les règles globales sur le commerce du coton ont besoin de réformes ambitieuses pour réduire les effets de distorsion des échanges des subventions domestiques. Le coton représente une source de revenu primordiale pour des millions d’agriculteurs pauvres, en particulier en Afrique de l’Ouest mais également au-delà. Néanmoins, notre analyse démontre que le marché mondial du coton est encore loin d’être juste et équitable. Dans les prochains mois, les membres de l’OMC entameront une phase de discussions intenses en vue de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC, qui se tiendra à Nairobi en décembre.

À l’heure où les membres de l’OMC sont en train de discuter des mesures à prendre dans le cadre du Cycle de Doha pour le développement, le coton constitue certainement un domaine qui nécessite une révision urgente des règles mondiales. Tous les négociateurs devraient garder à l’esprit le succès remporté par le Brésil dans son opposition aux subventions au coton américaines et les distorsions continues engendrées par la politique américaine en matière de coton. En particulier, nos conclusions suggèrent la nécessité, pour les membres de l’OMC, de remettre en question certains éléments importants du cadre de négociation existant sur le soutien interne dans le contexte du cycle de Doha pour le développement. Les résultats d’études comme la nôtre sur les effets de distorsion de nouveaux instruments de subventionnement, comme les programmes d’assurance récolte hautement subventionnés, devraient être pris en considération dans le cadre du cycle de Doha, afin de s’assurer que tout résultat des négociations présente des disciplines utiles eu égard aux mesures de soutien interne qui sont octroyées aujourd’hui – plutôt qu’aux mesures du passé qui ont façonné les textes de négociation de 2008.


Cet article présente les résultats d’une étude plus approfondie publiée par l’ICTSD : Christian Lau, Simon Schropp, and Daniel A. Sumner, “The 2014 US Farm Bill and its Effects on the World Market for Cotton”, septembre 2015, ICTSD.


[1] ICTSD, ICAC, Cotton: Trends in Global Production, Trade and Policy, Mai 2013.

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