Comment les PMA peuvent-ils promouvoir au mieux la sécurité alimentaire et le développement rural à Nairobi et au-delà ?

24 Novembre 2015

On estime que dans les PMA, près d’une personne sur quatre souffre de sous-alimentation, soit près de 250 millions de personnes au total. Comment ces pays peuvent-ils s’assurer que les règles commerciales les aident à améliorer la sécurité alimentaire et le développement rural, que ce soit dans le cadre de Nairobi ou au-delà ?
 

Comme la majorité des personnes en situation d’insécurité alimentaire vivent en zone rurale, les règles et les politiques commerciales relatives à l’agriculture ont un rôle important à jouer pour remédier à la pauvreté rurale, augmenter les revenus agricoles et créer des emplois décents. Bien que les gouvernements des pays pauvres disposent, dans le cadre des règles de l’OMC, d’un certain nombre de mesures pour soutenir l’agriculture et améliorer la productivité agricole, les distorsions des marchés internationaux de produits agricoles et alimentaires continuent de menacer la viabilité de l’activité agricole des pays les moins avancés (PMA). De même, certaines barrières commerciales empêchent des agriculteurs par ailleurs compétitifs d’accéder aux marchés étrangers, en particulier s’agissant de leurs produits à plus forte valeur ajoutée.

L’OMC reste indéniablement un forum essentiel pour permettre aux PMA de poursuivre leurs objectifs de négociation sur ces questions commerciales, entre autres. Alors que les négociations bilatérales ou régionales placent souvent les PMA en position défavorable face à des partenaires plus puissants, le système multilatéral permet aux pays plus faibles de défendre, de concert, des objectifs commerciaux communs.

Pourtant, l’engagement des PMA dans les pourparlers du Programme de Doha pour le Développement (PDD) depuis le lancement de ce dernier en 2001 n’ont toujours pas produit de retour sur investissement. Les profondes divergences entre les principaux acteurs, et notamment entre les principales économies développées et en développement, ont généré des tensions importantes entre les membres de l’OMC, retenant souvent en otage les préoccupations des PMA, et en particulier la sécurité alimentaire.

Dans le même temps, de nombreux gouvernements cherchent de plus en plus à réaliser leurs objectifs commerciaux par d’autres moyens, notamment en s’engageant dans une multitude d’accords préférentiels. La conclusion récente du Partenariat trans-pacifique est l’une des illustrations les plus notables de ce phénomène qui risque de laisser les PMA sur la touche, sans pouvoir bénéficier de nouvelles dispositions d’accès aux marchés ou participer à la définition des nouvelles normes et des nouveaux standards.
 

Le rôle clé de Nairobi

À Nairobi, la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC pourrait offrir aux PMA une occasion importante de réaliser des progrès tangibles sur les questions de la sécurité alimentaire et du développement rural, qui constituent pour eux des préoccupations de longue date. S’agissant du premier sommet de cette nature en Afrique, l’idée que Nairobi devrait produire des résultats réels sur les sujets cruciaux pour les pays les plus pauvres du monde est largement répandue.

Au cours de ces derniers mois, Roberto Azevêdo, Directeur général de l’OMC, a suggéré que les questions relatives aux PMA et au développement constituent l’un des trois grands axes de travail des ministres lors de la conférence. Les deux autres – la transparence et la concurrence à l’exportation dans le domaine agricole – pourraient également aboutir à des résultats significatifs pour les PMA.

Dans le même temps, d’autres questions importantes aux yeux des PMA – comme le soutien interne en matière d’agriculture – restent des pommes de discorde entre les grandes puissances commerciales telles que les États-Unis, la Chine et l’Inde. L’un des enjeux les plus importants pour les PMA, dans la perspective de Nairobi et au-delà, consistera à savoir naviguer entre les domaines d’intérêt commun et les sources de divergence.

Les négociations sur des sujets comme le coton – que les membres s’étaient engagés il y a dix ans à traiter de « manière ambitieuse, rapide et spécifique » – illustrent clairement les écueils potentiels auxquels les PMA peuvent se heurter. Les négociateurs ont dû affronter une tâche difficile, réclamant la définition d’exigences ambitieuses mais réalistes en vue d’une véritable réforme des subventions américaines au coton, ainsi que la prise en compte des demandes de Washington, qui souhaite obtenir des concessions commerciales de la part d’autres pays clés tels que la Chine.

En matière d’accès aux marchés, si certains membres de l’OMC ont accordé un accès en franchise de droits et sans contingent (FDSC) à la majeure partie des exportations des PMA, d’autres, dont notamment de nombreux pays en développement, n’en ont pas fait autant. Si les PMA étaient en mesure d’obtenir un accord qui améliore leur accès aux marchés étrangers, cela pourrait constituer un aspect important d’un paquet plus large à Nairobi.

Les PMA ont apporté leur soutien aux demandes en faveur d’un mécanisme spécial de sauvegarde (MSS), qui permettrait une augmentation temporaire des droits de douane en cas de poussée soudaine des importations ou de baisse des prix. Mais bien que le groupe du G-33 ait appelé à des progrès dans ce domaine à Nairobi, il reste difficile de savoir quelles concessions les pays exportateurs de produits agricoles prévoient de demander en contrepartie d’une flexibilité accrue dans ce domaine, et quel type de traitement ils envisagent pour les PMA.

Un autre progrès important consisterait à s’assurer que les règles commerciales aident les consommateurs vulnérables, au sein des pays pauvres importateurs de denrées alimentaires, à accéder aux produits alimentaires à des prix raisonnables, y compris en cas de flambée des prix sur les marchés mondiaux. Pour y parvenir, il pourrait être nécessaire d’imposer des disciplines plus strictes aux pays exportateurs de produits alimentaires qui ne sont pas des PMA, afin de limiter leur capacité à interdire ou entraver l’exportation de denrées alimentaires que les PMA pourraient avoir besoin de se procurer.
 

« Concurrence à l’exportation » dans le domaine de l’agriculture

Bien que de nombreux pays aient déjà éliminé leurs subventions à l’exportation ou autres mesures similaires, un résultat à Nairobi en matière de concurrence à l’exportation serait malgré tout important pour les PMA. Ces formes de subventions sont pointées du doigt depuis longtemps, dans le cadre des règles de l’OMC, en raison des effets de distorsions particulièrement importants qu’elles génèrent. Il y a dix ans, lors de la conférence ministérielle de Hong Kong, les membres de l’organisation avaient convenu de les éliminer complètement.

En parallèle des subventions à l’exportation, les membres de l’OMC devront également réexaminer en détail les clauses du projet d’accord sur l’agriculture préparé en 2008, afin de déterminer s’ils souhaitent apporter des modifications au texte. Les PMA auront un intérêt particulier dans les discussions sur l’aide alimentaire, mais également sur d’autres sujets tels que les crédits à l’exportation ou les entreprises commerciales d'État exportatrices.

Les membres de l’OMC ont convenu, dans les négociations sur l’agriculture, que l’aide alimentaire d’urgence devait être protégée par la mise en place d’une « catégorie sûre ». Toutefois, de nouvelles disciplines sur l’exportation de produits alimentaires en dehors des situations d’urgences pourraient jouer un rôle important pour la protection des moyens de subsistance des agriculteurs des PMA.

Dans les prochaines semaines, les négociateurs devraient commencer à examiner plus en détail des questions telles que la proposition de nouvelles règles sur la « monétisation » de l’aide alimentaire, à savoir la vente d’aide alimentaire en nature pour financer des actions de développement. Les États-Unis, qui fournissent de l’aide sous cette forme, seraient prêts à réexaminer les clauses existantes qui interdisent cette pratique en dehors de certaines circonstances.

On s’attend aussi à ce que Washington s’engage dans une lutte avec les pays exportateurs de produits agricoles qui souhaitent des délais de remboursement plus courts pour le financement des exportations, ainsi qu’avec Pékin et certains pays développés sur des questions telles que les entreprises commerciales d'État exportatrices. Dans ces domaines, les agriculteurs des PMA pourraient bénéficier de nouvelles règles susceptibles de réduire les distorsions commerciales qui affectent leur production.
 

Et après ?

La question cruciale qui se pose est de savoir ce qu’il adviendra des sujets que les membres n’arriveront pas à résoudre à Nairobi. Cette dernière fait planer une ombre immense sur la conférence et risque même de compromettre l’avancée des discussions en tant que telles. Les habitants des PMA seront certainement affectés par la réponse à cette question, mais leurs gouvernements ont également un rôle à jouer dans le résultat final.

La plupart des PMA et des pays en développement maintiennent, de manière catégorique, que les questions non résolues de Doha doivent être traitées en priorité, l’agriculture figurant en tête de liste. De leur côté, les pays développés affirment de plus en plus fermement que le cadre de Doha n’a pas réussi à produire de résultats tangibles et qu’il doit donc être remplacé par autre chose.

Au cœur de cet affrontement se trouve une divergence de vues sur la question du traitement spécial et différencié (TSD), et notamment sur la nature des concessions que l’on peut raisonnablement attendre de la part des grands pays en développement, compte-tenu de leur poids accru dans le commerce mondial mais également de la pauvreté relative de leurs citoyens par rapport à ceux des pays considérés comme développés. Les discussions stériles de cette année sur le soutien interne dans le domaine de l’agriculture ne constituent que l’illustration la plus récente du peu de terrain d’entente que les membres semblent avoir sur cette question essentielle.

En présentant des propositions susceptibles d’être traitées indépendamment de la forme que prendront les négociations futures, les PMA semblent s’être positionnés avec succès dans le débat, en se concentrant autant sur le fond que sur le processus. La mesure dans laquelle les pourparlers de l’OMC déboucheront sur des résultats bénéfiques pour la sécurité alimentaire et le développement rural dépendra en partie de la volonté des partenaires commerciaux d’apporter une réponse valable aux questions soulevées par les PMA. Mais elle peut également dépendre de la capacité des PMA eux-mêmes à gérer l’incroyable complexité de l’ensemble de cadres de négociations et de politiques nationales qui façonnent l’environnement des marchés de produits alimentaires et agricoles.
 

Conclusion

Les dirigeants mondiaux ont récemment adopté un nouvel ensemble d’objectifs de développement durable (ODD) qui visent notamment à éliminer la faim et la malnutrition d’ici 2030. Les gouvernements devront réexaminer les règles commerciales mondiales élaborées il y a vingt ans s’ils comptent réaliser ces objectifs ambitieux dans les délais.

Les difficultés qui subsistent ne doivent pas être sous-estimées. La croissance rapide de la population signifie que même si les PMA ont vu leur taux de malnutrition baisser depuis le début des années 90, le nombre de personnes mal nourries a augmenté de 40 millions de personnes en valeur absolue sur la même période. Le changement climatique est également susceptible de générer de nouvelles perturbations sur les marchés internationaux, en augmentant la fréquence et l’intensité des évènements climatiques extrêmes et en altérant les températures et les précipitations. Si l’on souhaite que les marchés internationaux contribuent à la sécurité alimentaire et au développement rural, il appartient aux gouvernements de s’assurer que le résultat de Nairobi constitue un véritable pas en avant.
 

Auteur : Jonathan Hepburn, Responsable du programme Agriculture, ICTSD.
 

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