Commerce des services en Afrique et opportunités et risques dans les Accords de partenariat économique

11 Mars 2013

La coopération réglementaire régionale et une clause de préférence régionale pourraient être utiles pour faire progresser l'intégration régionale des services en Afrique.

Les services jouent un rôle important pour le développement et la croissance économique dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, en particulier dans les pays non producteurs de pétrole. De l'approvisionnement en eau potable, en énergie, à la disponibilité de services d'assainissement efficaces,  en passant par l'accès aux services de santé et d'éducation, de transport, de télécommunications ;  le rôle important des services en tant que  facteurs essentiels pour accroître le bien-être et lutter contre la pauvreté est admis de tous. Assurer les services de qualité  disponibles et accessibles  reste toutefois le défi de tous les pays et  des pays d'Afrique en  particulier.

L'ouverture aux importations de services et à l'investissement étranger direct peut être un mécanisme efficace pour stimuler la concurrence et favoriser le développement des services en Afrique pour le bien être de ses populations. Cette ouverture des échanges implique de la part des pays africains la capacité à définir et mettre en œuvre des politiques réglementaires attractives qui offrent aux fournisseurs des garanties nécessaires ; une capacité limitée dans nombre de pays africains.

Cet article examine le rôle que les accords commerciaux internationaux, en particulier les Accords de partenariat économique (APE) en cours de négociation avec l'Union européenne (UE), peuvent jouer pour appuyer des réformes commerciales et réglementaires coordonnées.

Libéralisation des échanges et réglementation des secteurs des services

La politique commerciale joue un rôle important dans la   détermination de  la nature de la concurrence dans les secteurs des services internes. Les pays qui imposent des restrictions aux fournisseurs de services étrangers peuvent priver les producteurs et les consommateurs des avantages  résultant  d'un accès à des services bon marché. Des études empiriques montrent que l'ouverture au commerce des services s'accompagne d'une efficacité plus grande et d'une croissance économique plus rapide. Toutefois ces  avantages  socio économiques  peuvent être  compromis en dépit de l'engagement d'ouverture et de la réglementation du secteur visé.

Il se pose alors la question de savoir comment mettre en relief  les deux notions (libéralisation des échanges de services et  réformes  réglementaires) pour saisir les  avantages qui en découlent. En d'autres termes la réforme réglementaire doit-elle précéder  la libéralisation des échanges ou l'inverse.   Dans certains cas, la libéralisation des échanges peut servir de moteur à la réforme de la réglementation, comme par exemple lorsque les organismes de réglementation sont trop influencés par les producteurs en place et que la libéralisation des échanges permet  aux consommateurs et aux nouveaux fournisseurs de services sur le marché de participer davantage au processus réglementaire. Dans d'autres cas, il peut être nécessaire de réformer la réglementation ou d'améliorer le climat des affaires pour que les investissements ou les échanges transfrontaliers puissent avoir lieu.

Rôle des accords commerciaux internationaux dans la réforme des services

Alors que beaucoup de pays se sont engagés dans plusieurs accords bilatéraux de libéralisation des services, la plupart des pays africains répugnent à prendre des engagements dans ce domaine meme dans le cadre  de l'OMC, avec   l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). une telle attitude serait justifiée par le fait que de  nombreux pays africains souffrent de graves contraintes liées au manque de capacités techniques et administratives pour concevoir, négocier et mettre en œuvre la libéralisation de leur commerce de services et les réformes complémentaires qui s'en suivent.

En règle générale, les gains les plus importants apportés par la libéralisation du commerce des services se produisent lorsque tous les fournisseurs ont accès au marché sur une base NPF. Le pays donne ainsi à ses consommateurs et à ses producteurs un accès aux meilleurs fournisseurs de services du monde. Libéraliser le commerce des services de manière préférentielle  avant une libéralisation plus générale sur la base de la NPF peut avoir des conséquences défavorables à long terme en octroyant l'avantage  de premier arrivant à un fournisseur peu efficient que l'ouverture ultérieure du marché ne pourra ni déloger, ni contraindre à plus d'efficacité.

La libéralisation d'abord au niveau régional peut se justifier s'il existe d'importants effets d'apprentissage que les entreprises locales n'ont pu exploiter en raison de la petite taille des marchés nationaux ou de régimes réglementaires nationaux restrictifs qui ont entravé les possibilités de croissance. Une libéralisation régionale préférentielle peut alors permettre l'émergence en Afrique de fournisseurs de services régionaux qui seront ensuite réellement compétitifs lors de la libéralisation sur la base de la NPF.

Cependant, les décideurs régionaux doivent également éviter de créer des secteurs de services régionaux protégés qu'il sera difficile de libéraliser et de conférer l'avantage de premier venu à des fournisseurs régionaux peu performants contre lesquels des fournisseurs internationaux plus efficaces ne pourront pas, par la suite entrer en concurrence. C'est pour cela qu'il est important d'évaluer avec soin les coûts et avantages potentiels d'une libéralisation régionale préférentielle.

Réforme des services en Afrique et accords de partenariat économique

Les dispositions ayant trait aux services dans l'APE du CARIFORUM, un APE entre  un groupe de pays des Caraïbes et l'UE, laissent penser qu'un APE similaire avec les pays africains pourrait servir de mécanisme pour verrouiller les niveaux d'ouverture existants, ce qui aurait pour effet de renforcer la crédibilité de la réforme et d'assurer  aux investisseurs la stabilité de l'orientation de la politique des services en vigueur. L'APE du CARIFORUM définit également les cadres réglementaires d'un certain nombre de secteurs de services, qui pourraient servir de base pour accroître la qualité et la crédibilité des réglementations en Afrique. Dans d'autres secteurs qui intéressent l'Afrique du point de vue des exportations, tels que le tourisme et les services liés aux technologies de l'information, des engagements d'une portée plus vaste que l'AGCS pourraient établir des précédents importants pour de futurs accords commerciaux régionaux et multilatéraux. Les dispositions de l'APE du CARIFORUM ayant trait à la coopération entre autorités de la concurrence, en particulier les engagements spécifiques concernant le tourisme, pourraient être utiles pour discipliner le comportement anti-compétitif des entreprises européennes sur les marchés africains et pour permettre aux entreprises africaines d'être effectivement concurrentielles dans les chaînes de production verticalement intégrées.

La coopération réglementaire régionale et une clause de préférence régionale pourraient être utiles pour faire progresser l'intégration régionale des services en Afrique. La mise en place au niveau de l'APE de structures de dialogue sur la reconnaissance mutuelle pourrait faciliter les progrès au niveau régional.

Il est cependant peu probable qu'un APE ait beaucoup à offrir aux pays africains en termes de meilleur accès au marché de l'UE. Bien qu'il contienne des dispositions élargissant les possibilités d'emploi temporaire des professionnels qualifiés, l'APE du CARIFORUM n'aborde pas la question du mouvement temporaire des travailleurs non qualifiés. L'élargissement de l'accès temporaire à l'UE pour les travailleurs non qualifiés, par exemple, par l'intermédiaire de régimes de sous-traitance soigneusement élaborés et administrés, aurait un impact économique considérable en Afrique. Une approche secteur par secteur visant à coordonner les réformes de la réglementation et du régime commercial serait probablement  une méthode plus efficace pour les pays africains qu'une approche vaste mais superficielle de négociation d'engagements dans tous les secteurs.

Recommandations

Les réformes des réglementations des régimes commerciaux en Afrique devront être appuyées par une assistance technique et financière. Cette assistance devrait être centrée sur les facteurs qui auront le plus d'impact sur la performance du marché, et non sur les seules considérations d'accès au marché, de traitement national, et sur la préparation de listes d'engagements de type AGCS. Cependant, cette assistance ne devrait pas être directement liée à la signature d'un APE. Elle devrait être élargit à tous les pays africains qui souhaitent réformer leurs secteurs des services, qu'ils aient signé ou non un APE.

La bonne coordination de cet appui pourrait se faire au moyen d'un forum qui regrouperait les autorités  en charge de la réglementation et les négociateurs des accords commerciaux afin de répondre aux  préoccupations ayant trait à l'impact de la réforme du régime du commerce sur la capacité à réglementer de manière efficace. Un tel forum devrait faire ressortir le fait que, pour la réforme des services, il n'existe pas de formule toute faite,  et que souvent, les réformes et les structures réglementaires appropriées auront souvent tendance à varier d'un pays à l'autre.

Toutefois il serait indispensable d'examiner à l'occasion de ce forum, les points  les points suivants :

  • Définir pour le commerce des services une stratégie qui s'intègre dans le plan de développement national à travers les activités suivantes: (i) améliorer la collecte et la dissémination de données plus nombreuses et de meilleure qualité sur les secteurs des services et le commerce des services; (ii) sensibiliser diverses parties prenantes et faciliter un dialogue entre elles sur les conséquences potentielles de la libéralisation et de la réforme du commerce des services; (iii) identifier les secteurs prioritaires où une concurrence accrue, l'investissement étranger et les nouvelles technologies peuvent stimuler l'efficacité et la croissance; (iv) mettre en place un comité du commerce des services et de la réforme de la réglementation pour défendre des approches ouvertes et transparentes de la réglementation et de l'ouverture des échanges et superviser l'emploi de l'analyse d'impact de la réglementation.
  • Dans les secteurs des services nationaux réglementaires, procéder à un audit des échanges et de la réglementation pour identifier les principaux obstacles à la concurrence et à l'investissement.
  • Identifier si et de quelle manière des réformes et des accords commerciaux unilatéraux, au niveau régional ou multilatéral, ou à celui de l'APE, pourraient servir à surmonter les obstacles identifiés pour les secteurs prioritaires et à soutenir le processus de réforme du régime commercial et de la réglementation. Examiner les possibilités de coopération avec l'UE en dehors d'un accord formel général sur les services, par exemple, dans le domaine de la coopération entre les autorités de la concurrence.
  • Rechercher plus activement des possibilités de coopération régionale et d'intégration plus profonde des services, dans des secteurs prioritaires d'intérêt mutuel, avec des partenaires régionaux.

En ce qui concerne les APE :

  • Adopter une approche plus flexible des APE qui prend en compte les préoccupations et les priorités des pays africains.
  • En lieu et place d'une négociation vaste et superficielle du type AGCS; adopter une approche de la réforme des échanges et de la réglementation coordonnée secteur par secteur, et dans laquelle les secteurs à réformer en priorité sont définis par chaque pays, en conformité en fonction de plans de développement nationaux. L'UE appuie les pays africains dans la réalisation de l'ouverture au commerce des services à travers la libéralisation sur la base de la NPF, en particulier dans les secteurs des infrastructures où une ouverture préférentielle pourrait avoir des conséquences négatives à long terme.
  • L'UE doit travailler avec d'autres bailleurs et des institutions internationales à mettre à la disposition de tous les pays africains qui entreprennent des réformes une assistance technique adéquate,

Hoekman et Mattoo (2008) procèdent à un examen complet des données empiriques concernant le commerce des services, la libéralisation des échanges et la croissance.

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