Défis pour les pays pauvres importateurs de produits alimentaires : les disciplines de l’OMC peuvent-elles aider?

29 Mai 2015

La sécurité alimentaire des pays en développement pauvres, en particulier les pays les moins avancés (PMA) et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires, a été mise à rude épreuve au cours des dernières années en raison du niveau élevé et de la volatilité des prix sur les marchés internationaux. En quelques années, les marchés alimentaires mondiaux sont entrés dans une période d’offre limitée, après une très longue période d’abondance de l’offre caractérisée par une demande limitée.

Avec cette transition, certaines dispositions de l’Accord du Cycle d’Uruguay ont été mises à l’épreuve quant à leur pertinence et leur bien-fondé pour l’avenir, car elles avaient été négociées durant une période de surplus relatif sur les marchés alimentaires mondiaux. Bien que les disciplines existantes de l’Accord sur l’agriculture en matière d’importations et de soutien interne assurent un certain confort et une certaine prévisibilité aux pays exportateurs, les disciplines similaires du côté des exportations, censées servir les intérêts des pays importateurs nets de produits alimentaires, se sont avérées inappropriées.   

Dans ce contexte, le fardeau de plus en plus lourd des importations alimentaires – nécessaires pour répondre à la consommation immédiate – représente une menace sérieuse pour les économies de la plupart des PMA et des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. La part des importations alimentaires dans le total des exportations de marchandises est très élevée, même durant les années normales, en particulier pour les PMA, et elle s’est considérablement accrue pour certains pays durant les fortes hausses des prix. La nécessité d’importer des produits alimentaires va souvent à l’encontre d’autres importations, notamment en matière de biens d’équipement nécessaires au développement à long terme. En effet, la détérioration de leur balance des paiements exerce des pressions sur les réserves en devises étrangères, avec des incidences négatives pour la croissance et le développement. Dans certains pays, les ménages pauvres, qui consacrent une grande part de leur revenu à l’alimentation, sont particulièrement touchés. Ils ont été contraints de réduire non seulement leur consommation alimentaire, mais également d’autres besoins de base tels que la santé et l’éducation. 


Réponses politiques

La récente période de volatilité des marchés mondiaux pour les produits alimentaires de base a été caractérisée par une activité considérable en termes de politiques commerciales et de politiques internes. Il est donc pertinent d’identifier les interventions qui ont eu lieu, et les impacts qu’elles ont eu sur la sécurité alimentaire, y compris dans les pays tiers. Il est tout aussi pertinent de se demander si les règles de l’OMC ont offert aux pays la flexibilité nécessaire et si elles ont réussi à empêcher l’adoption de politiques pouvant affecter négativement d’autres pays.

Concernant les politiques commerciales, la réduction des droits de douane a été la mesure la plus largement adoptée dans les pays importateurs. Bien qu’elle puisse avoir une incidence substantielle sur les prix, cette option est sérieusement limitée lorsque les droits de douane appliqués sont déjà faibles, comme c’est généralement le cas dans de nombreux pays pauvres. Pour les pays exportateurs, les taxes, restrictions et interdictions à l’exportation ont été couramment utilisées. En raison de la nécessité à court terme de maîtriser la hausse des prix du marché intérieur, les effets à long terme sur la sécurité alimentaire sont rarement pris en considération dans de tels choix de politiques.

En outre, en isolant les marchés domestiques de l’évolution des prix mondiaux, les mesures commerciales n’aident non seulement pas à combattre l’insécurité alimentaire, mais elles imposent également un ajustement supplémentaire aux autres pays, qui à leur tour réagissent par des mesures similaires, de sorte que chaque intervention successive sape les efforts des autres pays pour stabiliser les marchés domestiques. Certains auteurs estiment que de telles restrictions sont responsables des hausses des prix mondiaux à hauteur de deux cinquièmes, un cinquième et un dixième pour le riz, le maïs et le blé respectivement.

L’écoulement de stocks publics figure également au nombre des mesures axées sur le marché domestique les plus fréquemment appliquées par les pays en 2007-08, afin de maîtriser les effets de la hausse des prix des produits alimentaires. Ces mesures ont été associées à la fourniture de subventions ciblées et non-ciblées pour les denrées de base. Le niveau de maîtrise des prix du marché dépend manifestement de la taille des stocks libérés et de la manière de cibler ces opérations. Pour les grands pays ayant des systèmes publics dominants d’achats et de distribution, ce type d’interventions est plus efficace que pour les petites économies ouvertes.

Les réponses axées sur les consommateurs, qui fournissent un soutien direct aux consommateurs (filets de sécurité), sont relativement moins courantes que les interventions orientées vers le marché et les mesures commerciales dans les pays en développement, en raison du manque de ressources pour mobiliser les liquidités ou les produits alimentaires nécessaires. Les politiques spécifiques identifiées comprennent le transfert d’espèces, l’aide alimentaire directeet les mesures visant à accroître le revenu disponible. Bien qu’elles soient plus exigeantes sur le plan administratif, de telles interventions sont parmi les meilleures approches en matière de sécurité alimentaire – afin d’atteindre les populations dans le besoin et de leur fournir un transfert de valeur substantielle – relativement au coût de la politique. De surcroît, leurs effets de distorsion du marché sont minimes par rapport aux restrictions commerciales.

Enfin, les mesures orientées vers la production comprennent des actionsdestinées à soutenir les producteurs, que ce soit à travers des mécanismes de marché ou d’autres mesures. La plupart des mesures prises ont concerné le soutien à la production par d’autres mécanismes que le marché, notamment les subventions à la production, les subventions aux intrants non-ciblées et l’amélioration de l’accès au crédit. En règle générale, les pays en développement – en particulier les plus pauvres – ont largement la possibilité de fournir à leurs agriculteurs un soutien spécifique aux produits et un soutien autre que par produit, en particulier en vertu des dispositions relatives au traitement spécial et différencié de l’Accord sur l’agriculture. Le recours limité à ces flexibilités est imputable au manque de ressources.


Quelques implications pour les disciplines de l’OMC

La récente période de volatilité des prix sur les marchés mondiaux – par le biais des réponses qu’elle a déclenchées – a contribué à révéler certains points faibles du système commercial multilatéral, ainsi qu’à mettre en lumière les éléments qu’il y a lieu de corriger pour que le système serve les intérêts de tous ses participants. Quatre catégories de préoccupations peuvent être identifiées : (a) les questions ayant trait à l’interprétation des dispositions existantes ; (b) les questions liées à la faiblesse des dispositions existantes dans l’optique d’un équilibre entre les intérêts des pays exportateurs et importateurs (et l’absence de disciplines pour empêcher les pays d’adopter des politiques qui peuvent léser les autres pays) ; (c) les disciplines totalement absentes du système (en particulier celles devant aider les pays en situation d’insécurité alimentaire) ; (d) les éléments de l’Accord du Cycle d’Uruguay pouvant avoir de l’importance pour les pays en situation d’insécurité alimentaire, mais qui n’ont pas été mises en œuvre du tout.

La détention publique de stocks à des fins claires de sécurité alimentaire est un exemple type de mesure de la première catégorie. De tels stocks se sont avérés d’une grande importance pour plusieurs pays au cours de la période récente de hausse des prix. Des questions ont été soulevées concernant le respect par certains pays en développement de leurs engagements en matière de soutien interne, étant donné que la plupart de ces pays ne peuvent fournir de soutien aux prix du marché qu’à hauteur de leur niveau de minimis de 10 pourcent de la valeur de la production domestique. Le mode de calcul de ce soutien aux prix du marché reste un sujet litigieux et a abouti à la « clause de paix » convenue à Bali.

Les dispositions de l’Accord sur l’agriculture relatives aux interdictions et restrictions à l’exportation sont un exemple frappant de la faiblesse de certaines disciplines existantes. La taxation des exportations n’est pas interdite et elle peut être placée à des niveaux prohibitifs car, contrairement aux droits de douane à l’importation, elle n’est pas consolidée. En substance, les règles actuelles de l’OMC permettent le recours aux interdictions et restrictions à l’exportation en cas de pénurie domestique ; il convient cependant d’accorder une attention particulière aux effets de ces mesures sur la sécurité alimentaire des membres importateurs. Il est difficile de savoir dans quelle mesure ceci a été fait par les pays qui ont récemment eu recours aux interdictions et restrictions à l’exportation.

L’asymétrie des disciplines de l’OMC eu égard aux importateurs et exportateurs de denrées a été soulignée durant les négociations du Cycle de Doha sur l’agriculture, et plusieurs pays ont proposé des règles plus strictes dans ce domaine. Alors que le besoin d’une plus grande symétrie est généralement reconnu, il y a également une résistance de la part de certains Membres de l’OMC, ce qui amène à se demander si des disciplines plus strictes sur les interdictions, restrictions et taxes à l’exportation se matérialiseront de sitôt.

Pour la troisième catégorie, qui a trait aux dispositions manquantes sur la sécurité alimentaire, un bon exemple est celui des politiques sur les biocarburants menées par certains pays. Les biocarburants ne relèvent pas de l’Accord sur l’agriculture, bien que les politiques qui y sont liées soient un moyen indirect de contourner les engagements découlant de cet accord. En effet, au cours de la dernière décennie, d’énormes quantités de produits alimentaires de base ont été détournées vers la production énergétique. Des réductions récentes dans les politiques ayant des effets de distorsion et une meilleure rationalisation de l’utilisation des biocarburants chez certains grands producteurs de biocarburant à base de céréales constituent une évolution positive, mais il est possible de faire plus.

Enfin, parmi les dispositions convenues au titre du Cycle d’Uruguay mais non mises en œuvre, figure la Décision de Marrakech de 1994. Cette Décision reconnaissait que les PMA et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires pourraient être confrontés à des difficultés à court terme pour le financement des importations de produits alimentaires de base. La Décision appelait également à un traitement différencié sur les crédits à l’exportation ainsi qu’à une assistance financière destinée à améliorer la production agricole et la production vivrière. L’élaboration de règles sur les crédits à l’exportation au titre du Cycle de Doha devrait être destinée à cibler les PMA et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires, qui sont confrontés à des contraintes de liquidité pour l’échelonnement de leurs importations, afin de pouvoir éviter les hausses de prix et les charges financières additionnelles.


Conclusion

Les négociations multilatérales à l’OMC constituent la force dominante qui a façonné l’environnement international du commerce de produits agricoles durant les trois dernières décennies. L’intégration des questions agricoles dans le système commercial multilatéral n’est pas encore complète, et le blocage des négociations du Cycle de Doha renforce les doutes sur la question de savoir quand certaines des questions soulevées ci-dessus pourront être réglées de manière adéquate.

L’Accord sur l’agriculture existant contient de nombreuses dispositions spécifiquement applicables aux pays en développement pauvres en situation d’insécurité alimentaire sur la base du traitement spécial et différencié, visant à offrir davantage de marge de manœuvre et de flexibilité dans la mise en œuvre de l’Accord. Dans ce cadre, les pays en développement ont souscrit à des engagements de réduction plus faibles sur une période de mise en œuvre plus longue que pour les pays développés. Les PMA ont quant à eux été totalement exemptés de tout engagement de réduction.

Bien que ce traitement spécial et différencié offre une marge de manœuvre considérable, la question de certaines dispositions doit toujours être réglée, en particulier concernant les politiques spécifiques (détention publique de stocks à des fins de sécurité alimentaire) favorisées par les pays en développement en situation d’insécurité alimentaire, qui sont tributaires des importations et menacés par les incertitudes du marché mondial. Néanmoins, même s’il est important de faire « plus de bien » en interprétant et/ou en amendant les règles existantes, il est tout aussi essentiel de faire  « moins de mal » en renforçant les dispositions qui pourrait porter préjudice à la sécurité alimentaire – en particulier les interdictions et restrictions à l’exportation – et en élaborant des disciplines et des lignes directrices sur la production des biocarburants et les mandats nationaux qui y sont associés.

Les marchés agricoles et alimentaires ont beaucoup évolué, mais ce n’est pas le cas des règles commerciales. Les excédents ont disparu du marché mondial et ceci a été suivi par des périodes de pénurie, de hausse et de volatilité des prix. Les dispositions de l’Accord sur l’agriculture se sont révélées plutôt faibles dans la sauvegarde des intérêts des pays importateurs, dans le contexte de ces nouvelles conditions de marché. De par leur nature, les disciplines existantes sont appropriées pour s’attaquer au défi des excédents structurels, mais pas pour gérer des situations de pénurie, de hausse des prix et de volatilité sur les marchés alimentaires, bien que de telles situations devraient se poursuivre à l’avenir. Les exportateurs peuvent compter sur des règles bien définies pour faire face aux distorsions du côté des importations, mais non l’inverse.

L’instauration d’une symétrie entre les besoins et les aspirations des pays exportateurs et importateurs est une condition nécessaire au maintien d’une confiance générale dans le système commercial multilatéral et les marchés alimentaires mondiaux. Ceci constitute, à son tour, une condition préalable essentielle pour conclure le processus de réforme lancé en 2001 dans le cadre du Cycle de Doha.

 
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