Dans un contexte délicat, les ministres se penchent sur l’avenir du commerce et sa contribution au développement durable

7 Décembre 2017

Les ministres du commerce, les négociateurs et des milliers d’acteurs du secteur privé et de la société civile se réuniront la semaine prochaine à Buenos Aires pour la Onzième conférence ministérielle (CM11) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). C’est la première fois qu’une telle réunion se déroule en Amérique latine.

La ministérielle de cette année intervient à un moment de transition pour le système commercial mondial, qui a célébré en octobre le 70ème anniversaire de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). L’ordre du jour des négociations en cours au niveau de l’OMC reste néanmoins relativement limité pour Buenos Aires. Les domaines dans lesquels les ministres pourraient parvenir à un accord, avec des niveaux d’ambition variés, comprennent l’agriculture, le commerce électronique, la pêche et les questions touchant aux petites et moyennes entreprises. Il y a aussi la possibilité d’avancées plurilatérales volontaires sur des questions importantes, telles que les subventions aux combustibles fossiles ou le genre.

Toutes ces initiatives politiques nécessiteront des efforts considérables pour arriver à un résultat concret. Malgré une activité accrue à Genève et une multitude de propositions ces derniers mois, la capacité des négociateurs à franchir la ligne d’arrivée, ou tout au moins, à tracer la voie pour le travail futur de l’organisation, reste incertaine, en raison d’obstacles techniques et politiques. Parmi ceux-ci figure notamment une série de questions systémiques concernant le fonctionnement de l’organisation, comme par exemple le désaccord sur le rôle de l’Organe d’appel, qui risquent fort de jouer un rôle déterminant dans les pourparlers, même s’ils ne sont pas inscrits à l’ordre du jour officiel des négociations.

Face à ces attentes modestes, on observe un souhait croissant que l’OMC réponde aux besoins d’un monde en pleine mutation et que ses membres s’engagent effectivement sur la voie d’un système fondé sur des règles modernisé qui contribue à la réalisation des objectifs de développement durable, conformément au préambule de l’Accord de Marrakech instituant l’OMC. Le Programme de développement durable à l'horizon 2030 et l’Accord de Paris sur le climat offrent un cadre à ces efforts, et plusieurs parties prenantes ont appelé à profiter de cette occasion pour mettre la structure de l’OMC au service de la réalisation de plusieurs biens publics mondiaux. Elles ont également prévenu que le fait de ne pas contribuer à la réalisation de ces objectifs universels risquait de mettre encore plus à l’épreuve la résilience à long terme du système et de laisser passer une précieuse opportunité de changement.

La conférence ministérielle de l’OMC intervient également au moment où l’Argentine prend les rênes de la présidence du G20. En sa qualité de pays d’accueil de ces deux événements de haut niveau, elle a ainsi la possibilité de jouer un rôle de leader pour promouvoir des avancées sur les questions commerciales tout en générant des synergies entre les deux organisations.
 

Un environnement mondial instable

Le contexte politique et économique dans lequel s’inscrit la CM11 peut être qualifié d’incertain, voire instable. Les inquiétudes des citoyens et des communautés quant aux répercussions locales de la mondialisation, associées aux bouleversements et au rythme inégal de la reprise depuis la crise financière de 2007-08, se sont traduites ces derniers mois par la montée de différentes formes de nationalisme économique et politique, notamment aux États-Unis, mais également dans certaines élections dans toute l’Europe.

Parallèlement, le centre de gravité de l’économie mondiale poursuit son glissement inexorable en direction des régions émergentes, et plus particulièrement l’Asie, la Chine assumant de plus en plus le rôle de défenseur de la mondialisation. Ces deux dynamiques remettent en cause les schémas de gouvernance hérités de l’ordre économique libéral international de l’après-guerre, générant de l’instabilité et des frictions au sein du système. Les débats sur ce qui constitue un commerce libre, équitable et réciproque, ainsi que la montée en puissance des approches fondées sur le pouvoir ou à somme nulle en matière de relations commerciales, en constituent certaines des manifestations les plus visibles.

Le sentiment existe que le système commercial mondial pourrait connaître une profonde remise en cause. Le mouvement d’intégration dans le cadre d’initiatives régionales se poursuit allègrement, tandis que les tentatives de progrès au niveau de l’OMC piétinent.

Les initiatives régionales comprennent le développement de nouvelles routes commerciales dans le cadre de l’initiative chinoise « One Belt, One Road », la négociation du Partenariat économique intégral régional (RCEP) dans la région Asie-Pacifique, la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) en Afrique, le récent accord entre les signataires du Partenariat transpacifique (PTP) sans les États-Unis, l’élargissement prévu de l’Alliance du Pacifique à de nouveaux membres associés et l’Accord économique et commercial global (AECG, ou CETA en anglais) entre le Canada et l’UE. La participation des États-Unis s’est concentrée sur la modernisation de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) avec le Canada et le Mexique, en parallèle d’abondants discours sur les relations commerciales avec la Chine et d’autres partenaires commerciaux en Asie et du lancement de recours commerciaux et d’enquêtes de haut niveau relatives à la propriété intellectuelle par les autorités nationales.

L’impact de ces évolutions sur le cadre de gouvernance que constitue l’OMC reste à déterminer. Certains dirigeant nationaux ont récemment déclaré que les accords régionaux pourraient considérablement contribuer à un système économique fondé sur des règles. Les analystes indiquent que si les négociations de l’OMC continuent de stagner, les pays rechercheront de plus en plus d’autres forums pour produire des avancées en matière de définition des règles du commerce. Cela pourrait faire de ces nouvelles initiatives des structures utiles pour tester de nouvelles idées susceptibles d’être ramenées dans le système de l’OMC, ou au contraire faire perdre toute énergie aux pourparlers mondiaux du commerce.


De
Nairobi à Buenos Aires

À leur arrivée en Argentine, les ministres seront également confrontés au défi de donner suite aux réussites de la précédente conférence ministérielle, dans le contexte des deux années de discussions infructueuses qui se sont déroulées depuis lors au siège de l’OMC à Genève.

La dixième conférence ministérielle de l’OMC a eu lieu en décembre 2015 à Nairobi, et avait elle aussi été considérée comme un moment charnière pour l’organisation. Elle était également la première à être organisée en Afrique subsaharienne. Les enjeux semblaient élevés à l’époque, après le succès de la conférence ministérielle de Bali, au cours de laquelle les ministres avaient adopté l’Accord sur la facilitation des échanges, le premier grand accord international sur le commerce depuis que l’OMC a remplacé le GATT en 1995.

À Nairobi, les ministres avaient approuvé un ensemble de résultats comprenant un accord sur l’élimination des subventions à l’exportation de produits agricoles, ainsi que l’adoption d’une série de mesures axées sur le développement. Un sous-groupe de membres de l’OMC avait également approuvé une nouvelle version de l’Accord sur les technologies de l’information (ITA-II), étendant cet accord de réduction des droits de douane sur les biens des technologies de l’information et de la communication à une série de nouveaux produits.

Malgré ces réussites, un désaccord sur la manière d’aborder le Cycle de Doha, qui couvait depuis longtemps, a émergé dans la déclaration de Nairobi. Les membres ont ouvertement fait état de leur profond désaccord sur la question de savoir s’ils devaient réitérer leur attachement à l’ordre du jour du Cycle de Doha, comme lors des précédentes conférences ministérielles, ou laisser ce cadre de côté dans l’espoir de surmonter les points de blocage des négociations. Incapables de se mettre d’accord sur la voie à suivre, ils ont finalement codifié leurs divergences par écrit, déclarant que si certains membres souhaitaient toujours progresser dans le cadre de la structure de Doha, d’autres estimaient que de « nouvelles approches » étaient nécessaires dans les pourparlers commerciaux multilatéraux. Ils se sont néanmoins mis d’accord pour « reconnaî[tre] la solide structure juridique de cette organisation ».

Deux ans plus tard, nombreux sont ceux qui craignent que cette « solide structure juridique » cède bientôt sous le poids d’un nombre excessif d’affaires judiciaires complexes, avec trop peu de juristes pour les traiter. La fonction de règlement des différends de l’OMC se heurte en outre à un nouvel obstacle, celui de ne plus avoir suffisamment de juges d'appel en poste pour statuer sur les décisions.

En début d’année, les États-Unis ont décidé unilatéralement de le bloquer le démarrage du processus de sélection pour deux postes vacants au sein de l’Organe d’appel, faisant état de leur mécontentement quant à de prétendus dépassements de prérogatives du tribunal du commerce mondial. Washington a également remis en cause le fondement juridique d’une pratique suivie depuis longtemps qui veut que les juges d’appel dont le mandat est arrivé à terme finissent leur travail sur les affaires en cours. Cette décision a laissé l’Organe d’appel de l’OMC avec seulement cinq juges en poste sur sept, un chiffre qui chutera bientôt à quatre en décembre, et au nombre minimum de trois juges d’ici septembre prochain en cas d’impasse.

Certains observateurs font remarquer que certaines des préoccupations des États-Unis à l’égard du système d’appel de l’OMC existent depuis des années et ne sont pas nécessairement la marque de l’approche générale de la nouvelle administration à l’égard du commerce international. Malgré cela, le manque de précision sur ce que Washington souhaite réellement obtenir dans l’optique d’apaiser ses craintes d’intervention excessive de l’Organe d’appel, le ton général du discours du nouveau président américain sur le commerce et l’affirmation répétée du « scepticisme » américain quant à la possibilité de parvenir à des résultats négociés à Buenos Aires alimentent la crainte dans certains cercles que l’OMC entre dans l’un des chapitres les plus difficiles de son histoire.


L’enjeu pour le développement durable : la contribution du commerce

Pendant ce temps, la terre continue de tourner et les questions pressantes de politique publique demeurent, avec des implications réelles sur la vie et les moyens d’existence des habitants du monde entier. Il y a un peu plus de deux ans, les États membres des Nations unies adoptaient un nouveau programme de développement durable, comprenant 17 objectifs de développement durable (ODD) et 169 cibles associées, dans le but d’apporter un élan politique, et de motiver des mesures concrètes, en vue d’éliminer la pauvreté, la faim et les inégalités dans le monde d’ici 2030, tout en assurant le respect de l’environnement.

Bon nombre de ces objectifs touchent également au commerce, notamment en tant que moyen de réaliser ces ambitions de politique publique. Le Programme à l’horizon 2030 et le Programme d’action d’Addis-Abeba sur le financement du développement reconnaissent ainsi explicitement l’importance du commerce pour faire avancer les ODD. Mais si les négociateurs commerciaux citent l’ODD 14.6 comme une motivation puissante pour relancer les négociations sur les subventions à la pêche au niveau multilatéral, qu’en est-il des autres ODD ? La même question peut se poser concernant les contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN) prévues par l'Accord de Paris pour maintenir la hausse des températures mondiales moyennes à moins de deux degrés Celsius au-dessus des niveaux préindustriels, sachant près de la moitié des CPDN actuelles mentionnent certains aspects relatifs au commerce.

Cette dynamique des ODD se retrouve en partie dans des initiatives spécifiques que des sous-groupes de membres l’OMC devraient annoncer à Buenos Aires : plusieurs groupes de membres s’apprêtent à publier des déclarations sur le commerce et l’autonomisation économique des femmes, ainsi que sur le rôle du commerce dans la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Ces deux initiatives pourraient contribuer à faire avancer certains objectifs, tels que l’ODD 5 sur l’égalité des sexes, l’ODD 7 sur une énergie propre et d'un coût abordable et l’ODD 13 sur l’action climatique. Mais comme toujours, c’est le passage des déclarations politiques aux mesures concrètes de mise en œuvre avec des retombées tangibles qui sera clé.
 

Quelle ministérielle et quel héritage ?

Quel que soit le résultat de Buenos Aires, les membres de l’OMC devront se demander si le système actuel est capable de suivre la vitesse à laquelle le monde change et de s’adapter à l’évolution du mode de fonctionnement des entreprises et des aspirations des citoyens en termes de prospérité et de développement durable. Des questions subsistent quant aux progrès des membres de l’OMC dans la mise en œuvre des résultats des précédentes conférences ministérielles et à leur performance inégale en matière de notification de ces progrès à l’organisation en vue de faciliter les futures réformes. Reste également à savoir si le grand public, au vu des débats internationaux houleux sur la mondialisation, la technologie et les mérites des accords commerciaux internationaux, sera réceptif aux résultats.

Les membres de l’OMC devront donc réfléchir d’urgence à la manière de s’adapter à ces défis, et à leur capacité de le faire, pour pouvoir continuer de servir leur population nationale et l’intérêt public collectif dans les années à venir.

L’équipe éditoriale "Bridges"

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