Discussion sur la ZLEC avec Albert Muchanga, commissaire au commerce et à l’industrie de l’Union Africaine

28 Septembre 2017

Passerelles a rencontré Albert Muchanga, commissaire au commerce et à l’industrie de l’Union africaine, pour discuter de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) actuellement en cours de négociation.


Les négociations en vue de la création de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) ont démarré en février 2016. Alors que six réunions du Forum de négociation de la ZLEC ont déjà eu lieu, quels sont les progrès réalisés jusqu’à présent ?

[Commissaire Albert Muchanga] Les négociations de la ZLEC se trouvent à un stade critique et d’importants progrès ont été accomplis. Lors de la dernière réunion des ministres africains du commerce, qui a eu lieu à Niamey, au Niger, les ministres ont adopté les modalités concernant la libéralisation du commerce des marchandises et des services. Pour le commerce de marchandises, ils ont adopté un objectif de libéralisation de 90 pourcent des lignes tarifaires, avec des dispositions complémentaires concernant des listes de produits sensibles ou exclus. Une approche a également été convenue pour la libéralisation de secteurs prioritaires dans les services, ainsi que pour la coopération réglementaire dans ces secteurs. Un travail technique important a également été réalisé sur les textes de l’Accord sur la ZLEC, dont la majorité ont déjà été acceptés, ou sont très proches de l’être, y compris s’agissant du texte de l’accord principal, ainsi que des annexes et autres questions clés, notamment les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), les obstacles techniques au commerce (OTC), la coopération douanière et la facilitation des échanges. Une feuille de route existe également pour la finalisation d’ici fin 2017 des textes restants sur les questions en suspens, ainsi que des offres sur les droits de douane et le commerce des services.
 

La date prévue de conclusion des négociations de la ZLEC avait été fixée à fin 2017. Qu’est-ce que les membres de la ZLEC prévoient d’accomplir d’ici cette date ? Quelles seront les étapes suivantes dans la mise en place d’une zone de libre-échange opérationnelle ?

[AM] Comme indiqué dans les décisions de l’Assemblée de l’Union africaine, les États membres de l’UA qui négocient actuellement la ZLEC prévoient de conclure les négociations sur la première phase de la ZLEC (couvrant le commerce des marchandises et celui des services) d’ici fin 2017. Il est donc prévu que les dirigeants africains signent l’accord début 2018 lors d’une occasion appropriée, qui sera suivie d’une démarche volontariste pour obtenir le nombre requis de ratifications et permettre ainsi à l’accord d’entrer en vigueur pour les membres qui l’auront ratifié. En parallèle, le travail se poursuivra en 2018 sur les questions de la première phase toujours en suspens ainsi que sur celles de la seconde phase, à savoir l’investissement, la politique de la concurrence et la propriété intellectuelle. En parallèle du travail technique, la Commission de l’union africaine (CUA) prendra les dispositions institutionnelles et administratives nécessaires pour l’administration et la mise en œuvre de l’accord.
 

Quels seront les principaux défis à relever pour que la ZLEC soit une réussite, et qu’elle soit efficace sur le plan économique ? Comment les surmonter ?

[AM] Les principaux obstacles à la réussite de la ZLEC sont liés à la complexité technique des négociations en elles-mêmes, ainsi qu’au nombre et à l’hétérogénéité des États membres participant aux négociations, qui couvrent tout l’éventail des pays en développement et des pays les moins avancés, avec des situations économiques diverses. Il est donc nécessaire de trouver un équilibre subtil entre les ambitions de libéralisation de la ZLEC et la nécessité de répondre aux vulnérabilités économiques et aux sensibilités des pays participants. Il n’existe pas de raccourci pour surmonter ces obstacles. Pour y répondre, des préparatifs techniques et de la flexibilité sont nécessaires pour répondre aux préoccupations des pays concernés. Il est également nécessaire de mobiliser la volonté politique indispensable à la conclusion d’un accord. Les chefs d’État et de gouvernement ont clairement indiqué que la volonté politique de conclure la ZLEC était là. Les négociateurs et la CUA, ainsi que le secrétariat des négociations, jouent leur rôle dans le travail technique nécessaire au succès de l’accord.
 

Il est prévu que la ZLEC s’appuie sur les réalisations des communautés économiques régionales et de la Zone de libre-échange tripartite. Pouvez-vous expliquer cette construction par blocs ?

[AM] Les Principes directeurs de la ZLEC expliquent cette fonction d’éléments constitutifs, la construction de la ZLEC s’appuyant sur les programmes d’intégration et de libéralisation du commerce des communautés économiques régionales (CER). Dans ce contexte, la ZLEC ne cherche pas à revenir sur la libéralisation déjà atteinte au niveau des CER, mais plutôt à consolider ces réalisations à l’échelle du continent. Sur le plan pratique, la ZLEC cherche à s’appuyer sur les engagements de libéralisation pris au niveau des CER de manière graduelle jusqu’à ce que la libéralisation au niveau du continent soit égale à celle des CER, et finisse par la dépasser lorsque cela est possible. Le texte de la ZLEC s’inspire en outre des meilleures pratiques et approches ayant fonctionné au niveau régional pour définir le cadre juridique du commerce au niveau du continent.
 

Avec 55 États membres, la ZLEC représente un projet de grande ampleur. Certains experts affirment qu’il serait plus productif de donner la priorité à l’intégration économique au sein de blocs de plus petite taille, tels que les communautés économiques régionales, notamment parce qu’un nombre plus limité de membres est susceptible de faciliter une intégration plus poussée. Quelle est votre réponse à ce type d’argument ?

[AM] L’intégration au sein de blocs régionaux de plus petite taille tels que les CER dans le but d’aboutir à une intégration au niveau continental a été l’approche d’intégration de l’Union africaine, et repose sur l’idée d’utiliser les CER comme blocs de base pour l’intégration africaine. Avec la création de la ZLEC, nous faisons avancer le programme d’intégration économique de l’Afrique. S’il existe effectivement un rôle et une place pour une intégration plus poussée au sein de blocs de plus petite taille au niveau régional, cela n’élimine pas la nécessité d’une intégration continentale pour profiter pleinement des avantages de l’intégration. Il est clair qu’en termes de taille de marché, les marchés régionaux comme le COMESA, la CAE, la SADC ou la CEDEAO restent relativement petits par rapport à des acteurs comme les États-Unis, l’Inde, la Chine ou l’UE. Par conséquent, l’intégration africaine n’est pas suffisante si elle se limite à des groupements économiques régionaux. Le but a été et reste de continuer à approfondir l’intégration africaine et continentale. Bien que plus difficile, l’intégration continentale offre un retour sur investissement plus important que l’intégration au niveau des CER en termes de taille de marché, ce qui permettra d’attirer des investissements plus importants en provenance à la fois de l’intérieur et de l’extérieur de l’Afrique.
 

Une étude d’impact sur les droits humains de la ZLEC a récemment été publiée. Elle souligne la nécessité de veiller à ce que personne ne soit laissé pour compte. Comment les membres de la ZLEC ont-ils abordé la question de l’inclusion jusqu’à présent, et est-ce qu’il possible d’en faire davantage pour que la ZLEC soit un outil de développement qui bénéficie à l’ensemble des africains ?

[AM] La nécessité d’être inclusif et de veiller à ce que tous les africains bénéficient de la ZLEC a été l’une des préoccupations qui ont guidé les négociations de la ZLEC. Les membres ont essayé d’y parvenir en prévoyant des flexibilités adéquates dans l’accord et en prenant des engagements permettant de garantir que les aspects de vulnérabilité et d’inclusion soient pris en compte, notamment par le biais de délais allongés pour faciliter la transition et la mise en œuvre des engagements. Des études sont actuellement en cours pour nous aider à élaborer des politiques garantissant des résultats inclusifs et avantageux pour tous dans le processus d’intégration de la ZLEC.
 

Certaines études ont montré que le fait de complémenter la ZLEC par des mesures de facilitation des échanges pourrait augmenter de manière significative son impact sur les flux commerciaux. La facilitation des échanges sera-t-elle prise en compte dans le cadre de la ZLEC, et si oui, de quelle manière ?

[AM] La facilitation des échanges est l’une des priorités de l’Accord sur la ZLEC. L’accord contiendra des annexes portant sur la coopération douanière, la facilitation des échanges, le transit et l’élimination des barrières non-tarifaires, ainsi que sur les aspects SPS et OTC. Cela reflète l’importance accordée à la facilitation des échanges par les parties aux négociations de la ZLEC. Grâce aux dispositions figurant dans ses annexes, l’accord sur la ZLEC représentera l’engagement africain ayant force obligatoire le plus important en matière de mesures de facilitation des échanges et de coopération administrative depuis que la question de la facilitation des échanges a gagné en importance dans les sphères de la politique commerciale.
 

Le développement économique est un processus complexe qui exige plus que l’intégration du commerce et des marchés. L’initiative tripartite comporte par exemple deux piliers supplémentaires se rapportant aux infrastructures et au développement industriel. Comment la ZLEC prend-elle en compte cette dimension plus large du développement ?

[AM] L’initiative de la ZLEC doit être replacée dans le contexte des autres initiatives de l’UA. La Zone de libre-échange tripartite est une initiative indépendante entre les États membres concernés, ce qui explique le besoin de mettre en place des initiatives spécifiques en matière d’infrastructures et d’industrialisation. La ZLEC est l’un des programmes phares de l’Agenda 2063 de l’UA en vue de la transformation structurelle du continent. Parmi ceux-ci figurent également le Programme de développement des infrastructures en Afrique (PIDA), le Plan d'action pour le développement industriel accéléré de l'Afrique (AIDA), ainsi que le Plan d’action pour stimuler le commerce intra-africain (BIAT). Ces initiatives sont pilotées par leur cadre institutionnel respectif jusqu’au niveau ministériel.

La ZLEC n’essaie donc pas de dupliquer, d’écarter ou de réinventer les initiatives continentales existantes en matière d’industrialisation et de développement des infrastructures. Elle cherche plutôt à compléter ces initiatives en s’attaquant aux aspects critiques relatifs au marché qui entravent le développement industriel du continent. De manière plus spécifique, la ZLEC est négociée dans le cadre du « régionalisme de développement ». Le commerce est considéré comme un moyen de parvenir à une fin – dans le cas présent, la fin espérée est la transformation structurelle de l’Afrique. L’Accord sur la ZLEC comporte ainsi des dispositions susceptibles d’accompagner et de soutenir les efforts d’industrialisation de l’Afrique. De plus, les engagements pris par les États membres dans le cadre de la ZLEC en matière de services relatifs aux infrastructures contribuent également à créer un environnement favorable à des solutions fondées sur le marché pour les problèmes d’infrastructures de l’Afrique.
 

La ZLEC n’est pas une fin en soi, mais plutôt un jalon important vers l’objectif plus large de création d’une Communauté économique africaine. Pouvez-vous nous donner un bref aperçu de la voie menant à cet objectif ?

[AM] La mise en place de la ZLEC est une première étape nécessaire vers une intégration économique plus poussée, dans le cadre notamment de la création de l’Union douanière africaine et de la Communauté économique africaine. La meilleure façon de décrire la ZLEC est qu’elle jette les bases nécessaires à la création de la Communauté économique africaine en libéralisant le commerce des marchandises et des services au sein du continent.
 

Interview réalisée le 18 septembre 2017.

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