Discussion sur les enjeux des négociations de l’OMC pour l’Afrique avec François Xavier Ngarambe, Ambassadeur du Rwanda

15 Novembre 2017

Passerelles a rencontré François Xavier Ngarambe, Ambassadeur et Représentant permanent de la République du Rwanda auprès de l’Office des Nations unies à Genève, pour discuter de la prochaine conférence ministérielle de l’OMC. Il est actuellement coordinateur du groupe africain à l’OMC.


Il y a presque deux ans, l’OMC organisait sa première conférence ministérielle en Afrique, marquée par l’adoption d’une série de décisions sur l’agriculture, le coton et les questions relatives aux PMA. Quelle est, à votre avis, l’importance économique de ce « paquet de Nairobi » ? Et quelle est votre évaluation du travail effectué depuis lors au niveau de l’OMC ?

[François Xavier Ngarambe] Il est encore trop tôt pour évaluer l’importance économique des décisions de Nairobi. On peut considérer que certaines d’entre elles vont dans le bon sens, tandis que d’autres représentent un important pas en arrière.

L’un des éléments positifs du « paquet » de Nairobi est la décision de supprimer les subventions à l’exportation dans l’agriculture. Comme vous le savez, pendant de nombreuses décennies, les pays riches ont distribué des subventions à l’exportation sur un large éventail de produits agricoles, qui ont fini par être déversés sur les marchés internationaux, faisant ainsi baisser leur prix au niveau mondial. Ces importations subventionnées bon marché ont eu un impact négatif sur de nombreux produits de base en Afrique, entraînant la faillite de nombreux agriculteurs, la perte d’emplois ruraux et une réduction de la production intérieure. La décision prise à Nairobi d’éliminer les subventions à l’exportation est donc une bonne décision de principe. Mais dans les faits, il existe très peu de pays qui distribuent encore des subventions à l’exportation. Néanmoins, cette décision sera certainement utile à l’avenir pour empêcher la résurgence de telles politiques. C’est la raison pour laquelle il est important de faire de cette décision ministérielle un instrument ayant force obligatoire qui soit soumis au processus de règlement des différends.

Les autres décisions de Nairobi se rapportant, par exemple, à la mise en œuvre de la dérogation sur les services ou aux règles d’origine préférentielles n’ont pas de retombées économiques immédiates pour les pays les moins avancés (PMA) en raison des difficultés structurelles de ces pays et des contraintes de capacité qui pèsent sur l’offre. Sur le coton, la décision relative à l’accès aux marchés pour certains produits issus du coton a été considérée comme une avancée. Il reste toutefois nécessaire de réaliser une analyse de l’accès aux marchés reposant sur des données commerciales fiables pour pouvoir procéder à une évaluation en bonne et due forme.

L’aspect négatif du paquet de Nairobi est le rejet des mandats de Doha, tel que formulé dans le paragraphe 30 de la Déclaration de Nairobi : « Nous reconnaissons que de nombreux Membres réaffirment le Programme de Doha pour le développement […] D’autres membres ne réaffirment pas les mandats de Doha... ».

Ce désaccord constitue un revers majeur dans la poursuite de résultats axés sur le développement lancée en 2001 dans le cadre du Cycle de développement de Doha. Ce cycle avait suscité de nombreux espoirs en promettant de générer davantage de bénéfices économiques pour les pays en développement et les PMA, mais les pays développés n’ont pas répondu à ces attentes, jusqu’à cette décision brutale de nier les mandats de Doha. De plus, le paragraphe 34 de cette même déclaration introduit de nouvelles questions qui restent controversées : « Nous sommes d'accord pour dire que nos représentants devraient accorder la priorité aux travaux qui n'ont pas encore abouti à des résultats, mais certains souhaitent identifier et examiner d'autres questions à négocier; d'autres pas. Toute décision de lancer des négociations au niveau multilatéral sur ces questions devrait être convenue par la totalité des Membres. »

Tout le processus post-Nairobi est marqué par cette énorme divergence. Les pays développés se sont efforcés de mettre en avant de nouvelles questions pour lesquelles il n’existe pas de mandat (commerce électronique, facilitation de l’investissement, micro-, petites et moyennes entreprises (MPME)), tout en étant réticents à s’impliquer sur les questions faisant depuis longtemps l’objet d’un mandat.
 

La Onzième conférence ministérielle de l’OMC (CM11), qui se déroulera en décembre à Buenos Aires, approche à grands pas. Quelles sont les priorités du groupe africain pour cette conférence ? En quoi consisterait un résultat satisfaisant pour le continent ?

[FXN] Les priorités du groupe africain sont dûment expliquées dans la Déclaration des ministres du commerce de l’Union africaine et exprimées dans le cadre de toutes les réunions du Conseil général de l’OMC et des autres organes concernés de l’organisation. La liste de nos priorités est la suivante : (a) suppression des subventions à l’agriculture qui ont des effets préjudiciables, (b) résultat ambitieux sur le coton, (c) solution permanente pour les stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, (d) mesure de sauvegarde spéciale (MSS) en tant qu’instrument politique permettant de protéger les agriculteurs africains des importations bon marché et des augmentations soudaines des importations, (e) résultat ambitieux sur les subventions à la pêche, et enfin (f) un résultat sur des dispositions de traitement spécial et différencié créant un environnement international propice à l’industrialisation de l’Afrique. L’obtention de résultats sur ces questions créerait un environnement international plus favorable à l’augmentation de la productivité, à l’établissement de liens entre secteurs et au développement durable en Afrique.
 

Le groupe africain – avec le groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et le groupe des PMA – a soumis une proposition de négociation sur le thème du traitement spécial et différencié (TSD) qui porte sur le besoin d’espace politique pour l’industrialisation. En quoi les dispositions proposées peuvent-elles soutenir le développement de l’Afrique ? Et quel serait le principal obstacle à la conclusion d’un résultat significatif en matière de TSD ?

[FXN] Les dispositions de TSD proposées par le Groupe des 90 pays en développement visent à assouplir les règles actuelles de l’OMC, qui sont strictes, pour créer un environnement international plus propice à l’industrialisation. Après plusieurs décennies de négation, notamment suite au Consensus de Washington, la politique industrielle est à nouveau à l’ordre du jour des économistes du développement et des dirigeants politique nationaux ; cela se reflète notamment dans nos programmes de développement régionaux et nationaux. En particulier, l’Objectif de développement durable (ODD) 9 constitue un engagement de « bâtir une infrastructure résiliente, promouvoir une industrialisation durable qui profite à tous et encourager l’innovation ». Au niveau continental, les grands objectifs du programme « Agenda 2063 : l’Afrique que nous voulons », qui reflète une vision du développement de l’Afrique propre au continent, mettent l’accent sur l’industrialisation, la transformation structurelle et la diversification économique. Malheureusement, les accords de l’OMC n’encouragent pas l’industrialisation des économies africaines.

Par exemple, l’article 18 de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce concernant la protection des industries naissantes (avec des dispositions non-opérationnelles), l’Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (qui interdit les exigences de contenu local) ou l’Accord sur les subventions – pour n’en citer que quelques un – limitent l’usage de ces politiques industrielles. L’histoire montre qu’aux débuts de leur industrialisation, les pays riches ont recouru à un large éventail de politiques industrielles, comprenant par exemple (a) des subventions à leurs industries, (b) la protection des industries naissantes, (c) des exigences de contenu local et (d) des transferts de technologie. Certaines de ces mesures ont même été réintroduites par un certain nombre de pays développés après la crise financière de 2008. Par conséquent, ce que nous demandons, c’est un assouplissement des règles de façon à créer un système commercial multilatéral plus juste et équitable, avec des règles adaptées aux besoins de nos économies, au lieu des règles existantes qui interdisent les instruments de politique qui ont permis aux autres de se développer. Pour information, nous n’avons soumis que 10 propositions sur les 148 identifiées sur le sujet du traitement spécial et différencié. Il n’y a aucune raison de penser qu’elles ne soient pas acceptables. Notre participation et notre partenariat dans le cadre du système commercial multilatéral sont guidées par les dividendes que nous pouvons en tirer en matière de développement – c’est la « raison d’être » de notre participation à l’OMC.
 

Depuis le lancement du Cycle de Doha en 2001, l’agriculture est largement considérée comme l’une des pierres angulaires de la « dimension du développement » dans le pourparlers de l’OMC, mais la tâche reste inachevée. Quel est votre point de vue sur la situation actuelle des négociations sur l’agriculture ?

[FXN] En effet, l’agriculture a été, et reste pour nous, la pierre angulaire de la dimension du développement dans les négociations de l’OMC. L’agriculture joue un rôle essentiel dans l’économie africaine en matière d’emploi, de produit national brut, de développement rural, de sécurité alimentaire et de subsistance de la population. L’Accord sur l’agriculture adopté pendant le Cycle d’Uruguay (1986–1994) représente l’un des accords les plus déséquilibrés et les plus inéquitables du commerce international. Avec une énorme Mesure globale du soutien (MGS) et aucune disposition limitant les subventions propres à certains produits, cet accord de l’OMC a créé un environnement dans lequel les subventions sont susceptibles de faire baisser les cours mondiaux des produits agricoles et permettent aux pays qui en distribuent beaucoup d’écouler facilement leurs produits subventionnés bon marché sur les marchés des autres pays. L’article 20 de l’Article sur l’agriculture prévoit des négociations en vue de parvenir à un système commercial équitable et fondé sur le marché dans le domaine de l’agriculture, mais cet objectif de longue date n’est pas encore atteint.

En l’état actuel des choses, il n’y a aucun signe indiquant que les négociations pourraient aboutir à un résultat significatif. La position de l’Afrique dans les négociations sur l’agriculture vise à éliminer toutes les subventions qui ont des effets de distorsion des échanges, en ciblant notamment la MGS, à obtenir des disciplines claires sur le subventionnement par produit pour éviter la concentration des subventions sur certains produits, et à régler également la question du soutien de catégorie verte afin d’éviter les transferts entre catégories. De nombreux pays en développement, comme les pays ACP, la Chine ou l’Inde, soutiennent également cette approche. Les autres propositions, comme celles de l’Union européenne, du Brésil et d’autres, ou celle de certains membres du groupe Cairns, n’apportent pas de solution aux déséquilibres historiques hérités de l’accord du Cycle d’Uruguay et ne peuvent pas conduire à un système commercial agricole fondé sur le marché. Pour résumer, il n’est pas encore sûr que nous parviendrons à un résultat sur cet important pilier, mais nous continuerons de nous impliquer de manière constructive et régulière compte tenu de son importance pour nos objectifs de développement présents et futurs.
 

Les subventions à la pêche sont considérées comme le domaine dans lequel les membres de l’OMC ont le plus de chances de convenir d’un résultat concret à Buenos Aires. Quel est l’enjeu de ces négociations pour l’Afrique ?

[FXN] Nous soutenons pleinement une décision ministérielle visant à interdire certaines formes de subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, ainsi qu’à éliminer les subventions qui contribuent à la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) conformément à la cible 14.6 des ODD. Il est largement reconnu que le secteur de la pêche contribue de manière significative à la croissance économique et à la sécurité alimentaire et nutritionnelle de nombreux pays africains. Il est donc important de s’attaquer à toutes les politiques qui entraînent un épuisement des ressources marines, ainsi qu’à celles qui ont des effets de distorsion du marché, qui font baisser les prix du marché et qui poussent les pêcheurs africains à abandonner leur activité. Les rapports disponibles sont en effet inquiétants. On estime qu’à ce jour, 58 pourcent des stocks marins sont exploités à leur niveau maximal, sans marge de croissance, tandis que la part des stocks surexploités est passée de 10 pourcent dans les années 70 à plus de 31 pourcent ces dernières années. Le niveau considérable des subventions est l’un des principaux facteurs contribuant à la surpêche et à la surcapacité et les subventions les plus préjudiciables sont accordées à la pêche industrielle à grande échelle. Un résultat ambitieux qui réponde à ces problèmes, tout en ménageant l’espace politique de l’Afrique pour développer ce secteur, serait important. Malheureusement, la situation actuelle ne laisse pas nécessairement présager un résultat significatif, et semble plutôt indiquer que certains membres de l’OMC pourraient seulement accepter de s’attaquer aux subventions à la pêche INN, mais avec un programme de travail pour poursuivre les négociations sur les questions restantes.
 

Certains membres de l’OMC ont exprimé leur souhait d’aborder des questions dites « nouvelles » au niveau de l’OMC, comprenant notamment le commerce électronique et la facilitation de l’investissement, que ce soit à titre exploratoire ou en vue de négocier de nouvelles disciplines. Quelle est l’approche du groupe africain sur ces questions et pourquoi ?

[FXN] Comme déjà indiqué, pour les nouvelles questions, telles que le commerce électronique, la facilitation de l’investissement ou les MPME, il n’y a pas de mandat de négociation de nouvelles règles. Surtout, nous avons réalisé que les règles proposées sont plus ou moins similaires à celles négociées dans le cadre du Partenariat transpacifique et limiteraient les possibilités de rattrapage pour les pays ayant des capacités technologiques limitées. En matière de commerce électronique, par exemple, certains membres ont proposé des règles imposant la libre circulation des données, la limitation ou la suppression des obligations de localisation des données ou la protection du code source, pour n’en citer que quelques-unes. Ces règles auraient un impact négatif sur les avantages traditionnels de l’investissement (établissement des investisseurs, développement des compétences, salaires, recettes fiscales et transferts de technologie). C’est la raison pour laquelle le groupe africain a demandé à ce que les discussions se poursuivent à titre exploratoire pour échanger des expériences, notamment sur les politiques industrielles numériques utilisées par d’autres pays pour développer leur économie numérique, au lieu de se précipiter pour adopter des règles prématurées qui entraveraient tout rattrapage technologique. En matière de facilitation de l’investissement, nous estimons que les propositions actuelles visant l’établissement de règles qui auraient force obligatoire dans ce domaine compromettraient le droit des membres à réglementer pour des objectifs nationaux légitimes. Nous pensons que seuls les États d’accueil sont en position de décider de la manière dont les normes de facilitation de l’investissement devraient s’appliquer sur leur territoire, sur la base de leurs propres objectifs spécifiques de développement. Le Rwanda offre un bon exemple en matière de réformes de facilitation de l’investissement et d’amélioration de l’environnement des affaires. Le pays n’a pas attendu que des règles multilatérales ayant force obligatoire soient conclues pour faire des réformes. Le partage d’expérience au niveau national et multilatéral, dans le cadre par exemple de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, pourrait donc suffire.
 

Dans le domaine des services, certaines délégations ont déjà soumis des propositions sur la réglementation intérieure. Pouvez-vous présenter brièvement la position de votre groupe dans ce domaine ?

[FXN] Les propositions déposées sur la question de la réglementation intérieure des services comportent des aspects problématiques, qui pourraient considérablement entraver la capacité des pays africains à réglementer en limitant leur pouvoir de définition des politiques publiques. En ce qui concerne, par exemple, le processus d’élaboration des règles, il est proposé que lorsqu’un membre souhaite élaborer une « mesure » (définie comme « toute loi, réglementation, règle, procédure, décision, action administrative ou autre action de cette nature »), le membre en question doive s’assurer que cette mesure soit fondée sur des critères objectifs et transparents, ne soit pas plus contraignante que nécessaire, soit appliquée au moyen de procédures raisonnables et impartiales et qu’il ait accordé à tous les États étrangers et toutes les entreprises intéressés un accès sans restriction aux processus de définition de la politique et tenu compte de leurs opinions. Je pense que nous suivons tous cette procédure d’une manière ou d’une autre. Mais une règle obligatoire de cette nature ouvrirait certainement la porte à des pressions supplémentaires de la part des entreprises multinationales sur nos processus réglementaires nationaux et compromettrait le droit de réglementer de nos gouvernements.
 

Par rapport à cette année, il semble que les négociations de l’OMC en prévision des deux dernières conférences ministérielles de Bali et Nairobi mettaient plus l’accent sur le développement, et notamment sur les questions propres aux PMA. Quelle en est l’explication selon vous?

[FXN] Depuis la conférence ministérielle de Nairobi, nous avons remarqué une tendance constante à laisser de côté les résultats axés sur le développement, tout en essayant d’imposer de nouveaux sujets tels que la facilitation de l’investissement ou les MPME en les faisant passer pour des questions d’une importance cruciale pour les pays en développement. Nous pensons que le véritable effet de ces nouvelles questions serait d’accélérer, comme le souhaitent leurs promoteurs, la mise ne place de nouvelles règles intrusives susceptibles d’entraver le droit de réglementer de nos gouvernements et de s’opposer à notre programme de développement. Ceux qui continuent de freiner les résultats axés sur le développement vont à l’encontre de la définition même du système commercial multilatéral inclusif que nous avons tous convenu de bâtir.
 

Dans une optique à plus long terme, au-delà de Buenos Aires, comment à votre avis les règles de l’OMC et le système commercial multilatéral peuvent-ils contribuer au mieux au développement durable et à la transformation structurelle de l’Afrique ?

[FXN] Au niveau national comme au niveau international, un changement de paradigme est nécessaire pour soutenir la transformation structurelle au moyen d’un développement industriel durable et inclusif. Les règles multilatérales devraient appuyer cette démarche. Dans l’agriculture, et notamment le coton, il est urgent que les pays riches mettent fin à l’ensemble des mesures de soutien qui ont des effets de distorsion des échanges et qu’ils accordent des dispositions de traitement spécial et différencié, MSS comprise, aux pays en développement. Les autres règles et accords existants de l’OMC devraient être révisés pour répondre au besoin d’industrialisation des pays moins avancés sur le plan technologique. Les efforts nationaux visant à développer les capacités de l’offre en Afrique seront systématiquement contrecarrés, voire anéantis, si les corrections que nous évoquons ne sont pas effectivement apportées au système commercial multilatéral.
 

Interview réalisée le 3 novembre 2017                                                                                                               

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