Donner à l’Afrique l’espace de décision nécessaire à sa transformation structurelle

15 Novembre 2017

L’OMC a peut-être fêté son 20ème anniversaire en 2015 avec un « paquet de Nairobi » aux couleurs de l’Afrique, mais le continent bénéficie-t-il réellement des négociations commerciales actuelles ?


Ces dernières années, le débat politique en Afrique s’est beaucoup concentré sur la combinaison précise des politiques nécessaires à la transformation structurelle du continent. Nombreux sont ceux qui affirment que l’industrialisation doit être au cœur de ce processus, tandis que d’autres nuancent cette ambition en évoquant les nuages menaçants qui s’amoncellent sur l’avenir des activités manufacturières et le retard pris par le continent pour s’engager dans cette voie. Au-delà des discussions conceptuelles, les réalités politiques du continent pourraient plutôt l’amener à devoir choisir entre un comportement de recherche de rentes ou une intervention stratégique plus ambitieuse de la part des États. On pourrait imaginer que dans un monde post-consensus de Washington, le rôle de l’État dans la mise en place des conditions nécessaires à la transformation structurelle est incontesté. Rien n'est plus faux.

Les économies africaines sont peut-être en train d’émerger et d’afficher davantage d’ambitions, mais les dernières années ont mis en lumière la nature et les limites de leur modèle de croissance, comme on l’observe depuis le début du siècle. Grâce à la réduction de leur endettement, à une meilleure gestion macro-économique, ainsi qu’à l’augmentation de la demande de matières premières et du prix de celles-ci, les quinze dernières années ont indéniablement positionné le débat au-delà des politiques restrictives. Plus que tout autre facteur, ce sont les changements démographiques, et la croissance de la demande interne qu’ils entraînent, qui ont été le principal moteur de la croissance. Mais la dépendance à l’égard des matières premières continue de façonner les politiques fiscales, les perceptions en matière d’investissement et les négociations commerciales.
 

Les régimes préférentiels n’ont pas encouragé l’industrialisation

Il est vrai que l’Afrique produit déjà l’équivalent de 500 milliards US$ de biens manufacturés par année. Le continent n’est pas un désert en train de rêver d’une révolution industrielle comme celle de Manchester au XIXème siècle. Ce qui manque, c’est une accélération de la transformation industrielle qui ne sera viable qu’avec des politiques solides. Des politiques qui devraient protéger les industries naissantes de l’Afrique dans un contexte qui n’a fait que se détériorer depuis la révolution industrielle. Toutes les autres régions du monde ont bénéficié pour leur industrialisation de conditions qui n’existent plus.

Pour beaucoup à l’OMC, il est entendu qu’un système de préférences remédiera au retard de l’Afrique. Les faits prouvent le contraire. Les régimes préférentiels n’ont pas favorisé l’industrialisation pour plusieurs raisons. Ils ont tendance à formater les relations commerciales sur les schémas défavorables actuels, notamment parce que l’Afrique n’a pas su tirer parti de ce qui était offert, en plus de règles d’origines contraignantes, qui imposent des niveaux minima de production locale.

Les préférences commerciales ne permettent pas de construire des chaînes de valeur régionales, une étape fondamentale pour l’intégration à des systèmes internationaux de production particulièrement complexes qui sont dominés par des régimes de propriété intellectuelle biaisés. Le peu d’attention accordée aux liens en amont ou en aval, à l’augmentation de la productivité des travailleurs, à la mise à niveau des compétences ou au développement de réseaux d’infrastructure fiables figurent parmi les exemples les plus parlants des raisons pour lesquelles les préférences ont peu de chances à elles seules de produire des résultats. Plus vite les pays africains profitent des opportunités limitées qui leur sont offertes, plus leur processus d’industrialisation a des chances de s’accélérer à brève échéance.
 

Stimuler le commerce intra-africain

Les africains parlent depuis longtemps de l’intégration régionale, sans résultats concluants[1]. Les efforts actuels de création d’une Zone de libre-échange continentale (ZLEC) pourraient changer la donne. La ZLEC donnerait naissance au marché unique réunissant le plus grand nombre de pays membres dans le monde, au sein de la région qui connaît la plus forte croissance, que ce soit en termes de population ou de consommation. Si elle intègre des réformes ambitieuses, un développement synchronisé des infrastructures, dans le domaine notamment des transports et de l’énergie, et une facilitation des échanges favorisant le commerce transfrontalier, la ZLEC pourrait facilement compenser la baisse prévisible des recettes douanières de chaque pays résultant de cette libéralisation.

Sachant que la demande africaine de produits alimentaires transformés, de produits manufacturés de faible valeur et de produits de consommation courante moins complexes est en train d’exploser, il existe un important potentiel d’augmentation de la production industrielle pour répondre à ces besoins. La route vers une production industrielle plus sophistiquée à forte intensité de connaissances sera peut-être longue, mais ce qui est nécessaire aujourd’hui est à portée de main.

Le principal obstacle à ce développement industriel pourrait bien être le carcan dans lequel l’Afrique se trouve enfermée lorsqu’elle négocie des accords commerciaux. La ZLEC ne cesse de passer après une multitude d’accords bilatéraux et multilatéraux qu’on cherche à imposer à l’Afrique, comme par exemple les Accords de partenariat économique (APE) promus par l’UE. Ces accords fragmentent l’Afrique, en la divisant en de multiples parcelles bénéficiant de conditions et de préférences différentes qui compromettent l’harmonisation continentale nécessaire au développement du commerce intra-africain. L’ordre de priorité des principaux intérêts de l’Afrique est constamment perturbé par ces interférences.

L’Afrique doit prendre conscience des structures de protection asymétriques qui influencent les positions adoptées par ses partenaires commerciaux. Le déséquilibre des avantages commerciaux est ignoré à cause de pressions permanentes, ou de tentations trompeuses. Les compensations financières peuvent, par exemple, sembler attrayantes à court terme, mais elles peuvent en réalité être bien plus néfastes qu’elles n’y paraissent.
 

Le rôle de l’OMC

La saga du Cycle de Doha et l’appel de certains membres de l’OMC à ce qu’il soit repensé sont l’illustration parfaite du peu de résultats que l’OMC a produits par rapport à sa promesse d’aborder le commerce en tant que moyen de développement, plutôt que comme une fin en soi – une absence de résultats souvent camouflée par des prévisions spectaculaires, mais non vérifiées, des avantages générés par la libéralisation du commerce.

Le fait d’adhérer à l’OMC restreint automatiquement l’espace de décision des pays membres, bien que les pays les moins avancés disposent d’une marge de manœuvre. Il est vrai que les propositions en matière d’accès aux marchés agricoles et non agricoles n’imposent pas de réductions à ces derniers dans un avenir proche. La situation est en revanche complètement différente pour les pays africains se situant dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire. L’impact des règles actuelles de l’OMC sur les mesures d’investissement liées au commerce et sur les droits de la propriété intellectuelle est également incertain.

Lorsque les APE entrent en ligne de compte, les contraintes augmentent. Bien que les règles de l’OMC n’interdisent pas les taxes à l’importation, les APE les surveilleront et les limiteront. Toute concession accordée par des pays africains à d’autres grands partenaires commerciaux s’appliquerait automatiquement à l’UE, réduisant ainsi la liberté autorisée par les règles de l’OMC. Un exemple typique de ces contraintes politiques est celui des contrats couramment négociés par les pays africains avec des pays comme la Chine et l’Inde pour la fourniture de ressources naturelles en échange d’un ensemble de mesures favorables en matière d’aide et d’investissement. Ce type d’accord ne sera plus traité de la même manière après la mise en œuvre des APE. L’UE sera en droit de réclamer le même traitement en échange de vagues promesses (non contraignantes) d’assistance.

Jusqu’à présent, beaucoup de membres de l’OMC ont soutenu la ZLEC du bout des lèvres, sans manifester leur volonté de créer les conditions qui protègeraient l’espace de décision de l’Afrique, lequel lui est indispensable pour poursuivre une industrialisation vigoureuse. Alors qu’il ne lui reste plus que quelques semaines avant l’échéance fixée pour la conclusion de l’accord sur la ZLEC, l’Union africaine n’a plus beaucoup de temps. Ceux qui appellent de leur vœux une performance plus solide de l’Afrique feraient bien de se dépêcher. Les africains en premier lieu, afin de protéger ce qui reste de leur espace de décision dans les négociations commerciales.

 

Auteur: Carlos Lopes, Professeur à l’École Supérieure de Politiques et Pratiques du Développement de l’Université du Cap et chargé de recherches à l’École Oxford Martin de l’Université d’Oxford.


[1] Lopes, Carlos, « Inching toward Integration », FMI, Finance & Develoment 53, n2 (juin 2016)

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