Favoriser l’intégration des exploitants agricoles dans les chaînes de valeur : réussites et défis de la Tanzanie

29 Novembre 2016

Comment l’investissement, par l’intermédiaire de politiques gouvernementales, d’initiatives des donateurs et de partenariats public/privé, est-il utilisé en vue de favoriser l’expansion du secteur agricole tanzanien et d’intégrer les petits exploitants dans les chaînes de valeur ?

 

Ces dernières années, la Tanzanie est devenue l’enfant chéri des donateurs occidentaux, tirant parti de son image de stabilité politique et de transformation économique. Avec un taux de croissance annuel de 7 pourcent, la Tanzanie est le pays d’Afrique de l’Est dont la croissance est la plus rapide. Pourtant, les exploitants agricoles tanzaniens n’ont pas réussi à suffisamment exploiter l’avantage comparatif agricole du pays, à savoir une topographie et un emplacement géographique favorables ainsi que l’accès à un grand port, Dar es Salaam. L’accroissement de la productivité agricole n’a pas non plus atteint l’objectif gouvernemental de 6 pourcent dérivé du Programme détaillé de développement de l’agriculture de l’Union africaine (CAADP). Par conséquent, le gouvernement tanzanien a mis en œuvre ces dernières années diverses politiques publiques et pratiques de renforcement des investissements et de stimulation de la croissance dans le secteur agricole afin d’assurer le développement socio-économique des petits exploitants.

Il existe actuellement en Tanzanie une pléthore d’initiatives gouvernementales et de donateurs ainsi que de partenariats publics-privés (PPP). Cet article décrit comment l’investissement sert d’outil d’intégration des petits exploitants dans les chaînes de valeur agricoles. Il dépeint les initiatives réussies et les défis actuels et recommande aussi des politiques publiques susceptibles d’être mises en œuvre pour mieux utiliser l’investissement dans cet objectif.

Des défis considérables

Les fermiers tanzaniens sont généralement de petits agriculteurs exploitant des superficies inférieures à deux hectares.  Un grand nombre d’entre eux vit dans des zones extrêmement reculées de la Tanzanie. L’un des grands obstacles structurels auxquels ils doivent faire face est le manque d’infrastructures (routes, chemins de fer, irrigation et électricité) qui leur donneraient accès à de plus grands marchés, amélioreraient la qualité de leur production et faciliteraient leur progression dans la chaîne de valeur vers des activités d’agro-transformation. Ces problèmes ne sont pas l’apanage de la Tanzanie, et de nombreux autres producteurs de pays en développement sont confrontés à des difficultés similaires. Toutefois, le fait que les exploitants tanzaniens rencontrent des difficultés dès qu’ils franchissent le portail de leur exploitation reste une source d’inquiétude que les interventions des pouvoirs publics et des donateurs n’ont pas totalement réussi à dissiper.
 

L’investissement comme outil d’intégration dans les chaînes de valeur : réussites et défis

Les investissements spécifiquement ciblés sur le secteur agricole ont jusque-là été sporadiques, ce qui a rendu la mise en œuvre d’initiatives à long terme plus difficile. Tandis que les secteurs de l’énergie et des transports ont plus aisément attiré les investisseurs privés, l’agriculture n’a pas obtenu les mêmes résultats. De plus en plus conscient des difficultés des petits exploitants agricoles, le gouvernement tanzanien s’est efforcé, au fil des ans, d’améliorer l’image de la Tanzanie auprès des investisseurs, car elle est perçue comme un pays de tradition socialiste peu favorable aux entreprises. Il s’est donc appliqué à mettre en œuvre diverses politiques publiques afin de cultiver un environnement favorable aux investissements qui soit aussi axé sur le développement, en particulier en faveur des agriculteurs. Ainsi, le Tanzania Investment Centre (TIC), principal organe gouvernemental chargé de faciliter et d’encourager les investissements étrangers et locaux en Tanzanie, a déployé d’importants moyens pour intéresser les investisseurs au secteur agricole du pays. Ces mesures comprennent des incitations fiscales avantageuses pour les investisseurs étrangers comme locaux qui investissent des capitaux d’au moins 500.000 US$ (dans le cas des investisseurs étrangers) et 100.000 US$ (dans celui des investisseurs locaux). Des exemptions d’impôts pendant les cinq premières années d’exploitation facilitent l’expansion des entreprises en phase de démarrage, l’objectif à long terme étant de générer des bénéfices et d’élargir ensuite leurs activités.

Cependant, ces mesures ne sont pas uniquement destinées à garantir les gains des investisseurs. Le TIC a créé des garde-fous pour s’assurer que les agriculteurs puissent aussi profiter des bénéfices découlant des investissements dans le secteur agricole. Ces mesures incluent des conditions contraignantes de responsabilité sociale des entreprises, imposées aux investisseurs locaux comme étrangers, qui ont été inclus dans des contrats d’investissement, secteur par secteur. Parmi ces dispositions, les investisseurs doivent contribuer à la sécurité foncière des petits exploitants, améliorer les infrastructures locales via leur projet et encourager les partenariats entre eux-mêmes et les collectivités locales. Par le biais de son « Programme de liens avec les entreprises » (Business Linkage Programme), en association avec la CNUCED, le TIC offre également des « formations qualité » à plus de 200 petites et moyennes entreprises et encourage les liens entre les coopératives de petits exploitants et les entreprises internationales. En 2011, les pouvoirs publics ont formé un partenariat avec AirTel pour faciliter la communication aux exploitants d’informations sur le marché.  Pour les agriculteurs des zones rurales ayant un accès limité aux plus gros marchés, recevoir les prix du marché sur leur téléphone portable est un moyen efficace d’être bien informés, qui réduit leur dépendance à l’égard des intermédiaires et leur permet en définitive de participer plus activement à la vente de leurs produits.

Bien que le cadre réglementaire se soit amélioré au fil des années, les problèmes subsistent autour des questions relatives au climat des affaires, au régime foncier et aux régimes fiscaux, limitant ainsi les perspectives d’investissements supplémentaires et de participation du secteur privé.[1] La Tanzanie occupe actuellement la 120ème place sur les 140 économies inclues dans le Rapport sur la compétitivité mondiale du Forum économique mondial. Les taux d’intérêt élevés, de 14 à 24 pourcent, dissuadent les investisseurs étrangers d’emprunter auprès des banques locales.[2] À l’heure actuelle, la cadre stratégique de la Tanzanie en matière d’investissement repose sur la Loi nationale sur l’investissement de 1997, plutôt désuète, qui n’aborde pas de façon exhaustive les problématiques du régime foncier ou des incitations offertes aux investisseurs. Les réglementations sur les investissements étrangers sont aussi dispersées dans de nombreuses lois, ce qui complexifie la maîtrise du paysage juridique pour les investisseurs étrangers.

Les infrastructures restent gravement sous-développées dans l’ensemble du pays et de nombreux producteurs tirent parti de tarifs aéroportuaires plus attractifs, de procédures bureaucratiques moins complexes et des entrepôts réfrigérés du Kenya pour exporter leurs produits agricoles.[3] Par conséquent, la Tanzanie reste à la traine par rapport au Kenya et à l’Afrique du Sud en termes de niveaux de production, car ces deux pays disposent de chaînes de valeur bien plus sophistiquées et, dans le cas du Kenya, le pays a réussi à mobiliser les petits exploitants pour une production de masse de produits agricoles.

De petits changements sont toutefois mis en place pour résoudre certains de ces problèmes. Une initiative actuelle qui tente de combler l’écart entre les exigences des investisseurs et le développement socioéconomique des agriculteurs tanzaniens est l’Initiative SAGCOT de la Banque mondiale (Southern Agricultural Growth Corridor of Tanzania), qui rassemble toute une série de partenaires et se caractérise par son statut de « méga partenariat public-privé » (méga-PPP).[4]

Le gouvernement tanzanien semble comprendre qu’il est important de trouver un juste équilibre entre l’attractivité pour les investisseurs et la protection des droits des agriculteurs. Sous l’égide du projet SAGCOT, des parcelles de 3.000 à 50.000 hectares ont été réservées pour être louées aux investisseurs, les terres qui entourent ces parcelles étant conservées pour les petits exploitants.[5] Les investisseurs apporteront des services, des infrastructures et des intrants lorsqu’ils mèneront des activités de production agricole et d’agro-transformation dans le cadre du projet SAGCOT. Ainsi, les petits exploitants devraient bénéficier d’un meilleur accès à de plus grands marchés, mais aussi d’intrants améliorés, de services de vulgarisation agricole et d’irrigation, ce qui les aidera à réformer leurs méthodes agricoles et augmenter leur production, dans l’espoir qu’à long terme ils augmentent leurs bénéfices, élèvent leur niveau de vie et impulsent un changement leur permettant de sortir de leur tranche de revenu actuelle.

En théorie, SAGCOT semble être une passerelle idéale entre les besoins du secteur privé, les préoccupations de la population et les initiatives gouvernementales qui visent à améliorer les conditions socioéconomiques des agriculteurs en les intégrant dans de plus grandes chaînes de valeur. Toutefois, SAGCOT n’a été lancé qu’en 2010 et reste dans une phase initiale de développement. Par conséquent, sa réussite en tant que méga-PPP utilisant l’investissement comme outil d’intégration dans les chaînes de valeur et de développement reste à prouver.
 

Les problèmes financiers subsistent pour les agriculteurs tanzaniens

En outre, les agriculteurs ne sont pas toujours à même de trouver les financements nécessaires à l’expansion de leurs exploitations. Le gouvernement tanzanien et le Conseil agricole de Tanzanie ont créé la Banque agricole de développement (BAD), instrument de financement spécialement conçu pour ces agriculteurs. La BAD étant en activité depuis 2015 seulement, certains s’inquiètent du fait qu’elle manque déjà des capitaux nécessaires à l’ensemble des petits exploitants et reste inaccessible aux exploitants individuels. Il est donc possible que les principaux bénéficiaires de la BAD soient en fait les exploitants de taille moyenne qui peuvent déjà fournir les garanties nécessaires, et non les petits exploitants. Dans le milieu rural, la dispersion et l’éloignement des banques constituent également un obstacle important qui limite la capacité des communautés agricoles à accéder régulièrement aux financements dont elles ont besoin. Il est aussi urgent d’offrir aux petits exploitants certaines formes de financement mobile ou d’accès au financement pour faciliter leur mobilité vers d’autres secteurs de la chaîne de valeur, ou simplement la diversification de leurs cultures.  Ainsi, de nombreux petits exploitants ne peuvent accéder à des financements que par le biais des coopératives agricoles, en l’absence desquelles ils ne peuvent gérer leurs finances.

Un autre obstacle qui entrave le renforcement des compétences des petites exploitants réside dans la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les droits de douane sur les intrants agricoles tels que les semences et les matières végétales. Bien que les grands producteurs à l’exportation bénéficient de remboursements de taxes, les petits exportateurs qui se trouvent sous le seuil d’enregistrement de la TVA sont désavantagés car ils n’ont pas accès à ces remboursements. Les intrants de bonne qualité sont cruciaux pour les agriculteurs qui souhaitent cultiver des produits pour l’exportation régionale et internationale. Toutefois, les petits producteurs peuvent devoir payer jusqu’à 25 pourcent de droits de douane et 18 pourcent de frais de TVA sur les intrants agricoles. Cumulés à des frais administratifs injustes, les niveaux d’imposition empêchent les agriculteurs de réinvestir leur épargne ou une partie de leurs bénéfices dans l’achat de nouvelles semences, ce qui entrave leur capacité à investir dans l’expansion future de leurs activités. Globalement, le régime fiscal semble poser problème à de nombreux acteurs des chaînes de valeur agricoles et a besoin d’une réforme.
 

L’avenir et les recommandations de politiques publiques

Les pouvoirs publics, les donateurs et le secteur privé ont mis sur pied diverses mesures qui, à long terme, devraient contribuer à la croissance du secteur agricole tanzanien et promouvoir la participation des petits exploitants. Il faut bien comprendre que des initiatives réussies dans le secteur agricole, comme par exemple Kilombero Plantations Ltd (qui participe aussi au projet SAGCOT et récoltera les fruits de cette participation) et Tanga Fresh, ont bénéficié d’investissements étrangers de grandes société multinationales et d’investisseurs sur le long terme, mais aussi de formations et de soutien aux producteurs. Toutefois, ces initiatives ne sont pas exemptes de difficultés, et certaines rencontrent des obstacles lorsqu’elles tentent de conquérir le marché national. SAGCOT et Kilombero bénéficient de solides volets de PPP et illustrent bien la façon dont les PPP peuvent être employés pour la durabilité à long terme des projets et l’intégration des exploitants dans les chaînes de valeur agricoles grâce à la formation, au perfectionnement et aux initiatives d’agro-transformation.

Néanmoins, un certain nombre de mesures pourraient être mises en œuvre en vue de réformer le secteur agricole tanzanien :

  • Les mesures actuelles portant sur les intrants doivent être développées davantage et les agriculteurs doivent apprendre à les connaitre. Le gouvernement a lancé une initiative par laquelle les associations/coopératives de petits exploitants sont reliées à des fournisseurs d’intrants agricoles à grande échelle. Cette initiative implique une participation des pouvoirs publics à tous les niveaux, du central au local ; dans chaque district agricole, tous les fournisseurs d’intrants doivent être inscrits et distribuer les intrants par le biais de ces réseaux, jusqu’au niveau des villages. De même, le projet de « plateforme des agriculteurs » du Conseil agricole de Tanzanie établit une liste de coordonnées d’agriculteurs, l’objectif final étant de les mettre en correspondance avec les fournisseurs d’intrants et de s’assurer que les exploitants soient subventionnés par le biais d’économies d’échelle. Cette initiative permet aux agriculteurs d’interagir avec des fournisseurs d’intrants, ce qui leur offre la possibilité d’acheter des intrants agricoles à des tarifs moins élevés. Si de telles initiatives se poursuivaient et intégraient des acteurs du secteur privé susceptibles de fournir du matériel et des machines agricoles à des prix abordables, elles faciliteraient un accès régulier et économique aux intrants agricoles, ce qui contribuerait, à long terme, à régler les problèmes de qualité auxquels sont confrontés les exploitants.
  • Il importe aussi d’encourager l’application de meilleures méthodes d’exploitation agricole par le biais de la recherche et de l’innovation et de disséminer ces connaissances parmi les petits producteurs. Il faudrait le faire régulièrement au moyen d’ateliers dispensés dans des zones rurales ou dans des lieux accessibles pour les agriculteurs.
  • Les relations intersectorielles doivent être améliorées : pour mieux comprendre les besoins des agriculteurs, il faut une meilleure communication entre les chercheurs, les décideurs politiques et les pouvoirs publics. Les pouvoirs publics doivent adopter une approche plus consultative, surtout parce que les méga-PPP ont été accueillis par une levée de boucliers de certains acteurs de la société civile, qui s’inquiétaient des relations asymétriques et des dynamiques de pouvoir entre les multinationales de l’agroalimentaire et les petits producteurs.
  • Mettre en œuvre des politiques non protectionnistes qui exploitent le potentiel de production des petits agriculteurs par l’inclusion dans des chaînes de valeur nationales peut aussi faciliter leur entrée sur les marchés régionaux. De telles mesures pourraient accroître la compétitivité des agriculteurs, augmenter la productivité de leur main d’œuvre et renforcer leurs connaissances techniques. Promouvoir l’accès aux marchés régionaux pourrait aider les petits producteurs à comprendre qu’il est important de cultiver des produits agricoles de qualité pour l’exportation, car ceux-ci génèrent des bénéfices plus élevés. Développer des infrastructures et s’attaquer aux restrictions en termes de qualité et de quantité est aussi essentiel pour atteindre cet objectif.
  • Les associations d’exploitants et le ministère de l’agriculture doivent, en collaboration avec le TIC, élaborer et mettre en œuvre des processus complets de suivi et d’évaluation comprenant des consultations avec les agriculteurs. Cela encouragerait les communautés locales à tirer les enseignements des expériences passées, faciliterait le transfert et l’amélioration des connaissances et aiderait les agriculteurs qui s’efforcent de progresser dans les chaînes de valeur. En définitive, les investissements dans le secteur agricole tanzanien doivent être employés au bénéfice des petits exploitants agricoles des zones rurales, en facilitant leur inclusion et leur progression dans les chaînes de valeurs et en leur permettant d’élever leur niveau de vie.


Auteure
 :
Asmita Parshotam, Chercheuse, Programme de diplomatie économique, Institut sud-africain des affaires internationales.


[1] OCDE.  Investment Policy Reviews: Tanzania 2013. Chapter 1: Overview of progress and policy challenges in Tanzania. 2013.

[2] Pedro Arias et al.  “Tanzania: Analysis of Private Investments in the Agricultural Sector of the United Republic of Tanzania” dans  Trends and Impact of Foreign Investment in Developing Country Agriculture –Evidence from Case Studies. Rome: Food and Agricultural Organisation (FAO), 2012.

[3] Oswald Mashindano et al. Taping Export Opportunities for Horticulture Products in Tanzania: Do We Have Supporting Policies and Institutional Frameworks? Investment Climate and Business Environment Research Fund, ICBE-RF Research Report No. 65/13. Dakar: TrustAfrica et IDRC, 2013.

[4] Pour plus de détails, voir le site web du SAGCOT.

[5] Robin Willoughby.  Moral Hazard? ”Mega” Public-Private Partnerships in African Agriculture. Document de briefing Oxfam 188. Oxford: Oxfam, 2014.

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