Feuille de route sur la facilitation du commerce

25 Novembre 2013

La facilitation du commerce (FC) est au cœur des négociations qui se déroulent actuellement en prélude à la conférence ministérielle de l'Organisation Mondiale du Commerce qui se tiendra à Bali du 3 au 6 décembre prochain. Les membres de l'OMC sont d'avis qu'un accord sur la FC resterait une demi-mesure s'il n'est pas assorti d'une panoplie d'autres résultats. Il serait tout aussi important de s'assurer que toute entente supplémentaire ne compromet pas l'équilibre général de l'accord à conclure.

La pression sur les membres de l'OMC s'intensifiant, les positions fermes quant à la FC ont fini par ouvrir la voie aux négociations, ainsi qu'à une tentative de trouver des solutions concrètes. Un échec lors de la conférence de Bali  serait un coup dur au Programme de Doha pour le Développement (PDD) et insufflerait une perte de crédibilité de l'OMC quant à sa capacité à formuler des règles dans le cadre du Système Commercial Multilatéral (SCM). Les  pays les moins avancés (PMA), pour qui les conséquences seraient catastrophiques ont profondément besoin de l'« assurance politique » qu'un accord sera adopté au sein du SCM, qui préviendra les pratiques discriminatoires des économies d'échelles et garantira une approche participative et inclusive dans la détermination des règles devant s'appliquer dans le futur en vue d'éviter toutes sortes de marginalisation. De plus, au-delà des préoccupations systémiques, les PMA ont un enjeu direct dans les négociations sur la FC lié à leur propre développement et ne devraient pas laisser des considérations tactiques ou d'autres compromis détourner leur attention de l'objectif qui est de parvenir à un accord positif.

La nécessité d'un accord sur la Facilitation du Commerce

La plupart des PMA sont des économies plus ou moins ouvertes dont la survie est fortement tributaire du commerce international. À cause de l'absence de larges marchés intérieurs capables de soutenir la demande nationale et de leur inaptitude à produire en quantité suffisante pour couvrir tous leurs besoins, la plupart des PMA demeurent des pays importateurs nets de produits alimentaires. Par conséquent, les exportations sont pour eux un important facteur de développement, et leur stratégie consiste essentiellement à capter le plus de valeur possible sur les chaînes de production mondiales.

Toutefois, leur but n'est pas seulement d'intégrer les chaînes de valeur mondiales (CVM) émergentes; en effet, ces économies cherchent également à tirer profit de la mondialisation grandissante de la production. La fragmentation  de la production globale en diverses tâches représente une opportunité pour les PMA d'accroître leur participation dans des segments de la chaîne de production à plus forte valeur ajoutée et/ou de se positionner sur les niches de marchés. Dans ce contexte, l'argumentaire ultra-défensif de certains pays en développement, qui avancent que la facilitation du commerce favorise les importations au détriment des exportations, n'a pas de sens tant en ce qui concerne leurs stratégies commerciales que sur le plan de la mondialisation de la production. Intégrer les CVM exige des mesures plus proactives à la place de l'approche défensive traditionnellement adoptée par les PMA à  travers le Traitement Spécial et Différencié (TSD). Cela nécessite également une approche mieux éclairée en matière d'importation dans laquelle les importations seraient utilisées comme intrants pour les futures exportations. L'un doit se faire à l'idée que les importations d'un pays sont les exportations d'un autre pays, d'autant plus que la composition des échanges mondiaux est de plus en plus dominée par les produits intermédiaires et que les différents états sont aujourd'hui interconnectés dans une chaîne, ce qui diffère du simple mode traditionnel de production/consommation.

La composition des importations mérite également d'être prise en compte. Les importations peuvent consister en des biens de capitaux tels que de l'équipement ou des produits de nécessité pour le bien-être des consommateurs; par conséquent, leur facilitation serait dans l'intérêt de n'importe quel pays en développement. Ainsi, la FC pour les PMA est non seulement un outil efficace d'assurance du bien-être, mais également une stratégie clé d'intégration et de repositionnement dans les CVM.

La logique de formuler une approche plus positive  de la FC est encore plus vraie pour les pays africains étant donné les ambitions auxquelles prétendent leurs programmes commerciaux et de développement. Par la création de plusieurs Communautés Economiques Régionales (CER), l'Afrique s'est résolument engagée dans la réalisation de l'intégration continentale telle qu'elle a été définie dans le Traité d'Abuja de 1991. Par ailleurs, dans la plupart des CER disposant d'un accord de libre-échange (ALE), d'importants progrès systémiques ont été accomplis  en vue de l'intégration. Malheureusement, tous les résultats escomptés en matière d'intégration n'ont pas encore été réalisés et le volume des échanges intra régionaux est resté à un faible niveau de 10 à 12 pour cent, tandis que des performances nettement meilleures étaient enregistrées dans d'autres régions du monde. Pour une intégration plus réussie, il est nécessaire de lever les contraintes liées aux mesures frontalières et aux mesures intérieures et ne pas se limiter simplement à la réduction ou suppression des tarifs.

Les dirigeants africains se sont rendu compte des lacunes que comporte leur stratégie. Au Sommet de l'Union Africaine (UA) de juin 2011, les états membres ont complété leur approche en matière d'intégration par la définition du double objectif prioritaire d'accélération de l'intégration régionale et de redynamisation des échanges intra continentaux. Il s'en est suivit de sérieuses réflexions à différents niveaux de la prise de décisions en Afrique visant à rééquilibrer les approches en matière d'intégration.

En tête de liste de ces approches figure la mise en place d'un agenda de transformation qui renforcerait et relierait les moteurs de croissance pour une intégration plus large. Cet agenda de transformation concerne tous les domaines et secteurs, des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) au commerce en passant par les autres secteurs de l'économie. Pour que les échanges jouent un rôle significatif dans ce programme de transformation, l'Afrique devra promouvoir une intégration plus profonde et créer ainsi des liens fructueux entre le commerce et le développement. Cela implique que l'Afrique devra aller encore plus loin dans son modèle  d' ALE à travers la résolution de la question des barrières non tarifaires (BNT) qui entravent les échanges. Conscientes de ce fait, les CER africaines entreprennent désormais des programmes dans les domaines des infrastructures de qualité et de la FC en vue de réaliser le double objectif fixé au sommet de l'UA.

Les négociateurs commerciaux africains doivent prendre conscience du fait  que la FC est aujourd'hui une priorité pour l'Afrique. La FC n'est pas un domaine qui admet l'élargissement du traitement différentiel; le principe de la nation la plus favorisée (NPF) sera appliqué à la majorité des mesures retenues. Alors, pourquoi ne pas judicieusement négocier ce qui est actuellement objectivement considéré comme un impératif pour le développement commercial de l'Afrique et qui est recherché au niveau continental afin d'obtenir de meilleures concessions de l'OMC?

Renforcer la FC avec d'autres avantages en matière de développement

Pour être équilibré l'accord doit être conclu en prenant en compte une panoplie d'autres avantages liés au développement qui aideraient  les PMA à utiliser la FC en tant qu'outil de valeur pour les échanges et la croissance.

Quels sont donc les éléments qui pourraient être négociés par les PMA dans le cadre de l'accord sur la FC? En réalité, la majeure partie de ces éléments a déjà été mise sur la table des pourparlers. En effet, le résultat visé a en grande partie été planifié et conceptualisé dans le mandat qui régit les obligations liées aux conditions d'acceptation du TSD sous forme d'assistance technique et de mise en œuvre progressive. En fait, ces obligations permettent aux PMA de hiérarchiser leurs engagements selon un calendrier individuellement défini, de déterminer quelle action peut être mise en œuvre dans l'immédiat, ou alors, dans le cas où une assistance technique est requise, quelle action peut être mise en œuvre dans un plus long terme.  Les négociateurs sont actuellement en train de finaliser les détails et les modalités de la mise en œuvre et du calendrier des engagements de la FC.

Il est important de noter, toutefois, que la nature de ces modalités liées au TSD est unique dans l'histoire des négociations de l'OMC et pourrait bien représenter le signe avant-coureur d'une nouvelle approche en matière de TSD. L'approche actuelle rompt avec le passé à deux égards. Premièrement, elle permet de surmonter l'obstacle systémique de la nécessité d'élargir aveuglément le TSD à tous les pays en développement, ce que prescrit la configuration actuelle liée à la division des droits et des obligations dans le cadre du GATT-OMC et qui est la principale pomme de discorde à l'origine de l'impasse du PDD. Deuxièmement, en conséquence de ce qui précède, elle permet d'éviter la question politiquement sensible du traitement différencié des pays en développement en proposant l'alternative d'un TSD  adapté au cas par cas pour chaque pays en développement.

Cependant, les ressources nécessaires pour garantir l'assistance technique, et dans certains cas, la difficulté de maintenir les engagements définis et planifiés, dans le cas où l'assistance technique manque de suivi ou n'est pas garantie, reste une source de problème. Pour d'autres, ce ne sont pas seulement les capacités qui doivent être renforcées, il leur faut aussi assurer la couverture du coût récurent lié à la fourniture de ces services de manière soutenue, ce qui implique un fardeau fiscal supplémentaire sur leurs budgets. Bien que les PMA soient confrontés à de réels problèmes et qu'ils ne doivent pas prématurément abandonner leur position dans les négociations, il est important qu'ils  gardent à l'esprit les objectifs stratégiques de développement qui sous-tendent  la FC et, à terme, qu'ils évaluent les considérations techniques avec cet impératif.

Conclusion

L'expérience a montré que les négociations de l'OMC ne sont pas une plateforme où l'on peut négocier la création de fonds mondiaux pour le développement. L'aide au commerce en est un bon exemple. Néanmoins, l'engagement que l'assistance technique, à travers les canaux traditionnels, accordera la priorité à une FC à l'avenir doit et peut être garantie. La création d'un processus de suivi, pris en charge par le comité sur la FC, pourrait s'avérer être un puissant levier politique permettant de rappeler aux membres de l'OMC leurs responsabilités et d'évaluer les flux d'assistance technique. Les organismes de financement multilatéraux, tels que la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement, pourraient prendre en charge la production de rapports sur les programmes de FC dans lesquels les goulots d'étranglement et les autres problèmes seront identifiés. Une possibilité de concrétiser l'assistance technique serait la mise en place par l'Union Européenne (UE) d'Unités de Gestion des Programmes (UGP) de FC pour les pays de la région Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP). De tels mécanismes spéciaux d'assistance technique existent déjà au titre du Fonds européen de développement pour l'ACP. Ainsi, des possibilités s'offrent donc pour  garantir une issue acceptable pour les PMA. Enfin, il est plus judicieux d'obtenir « quelque chose », même si cela ne répond pas tout à fait aux ambitions de départ, que de risquer de tout perdre.
Auteur: Shree Baboo Chekitan SERVANSING est actuellement chargé du programme de renforcement des capacités ACP-EU TBT basé à Bruxelles. Auparavant il a occupé les fonctions d’ambassadeur de Maurice à Genève et de coordonnateur du groupe ACP pendant plus de dix ans.

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