L’Afrique à l’épreuve de la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges

30 Mai 2017

Pour l’Afrique, l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) est source de gains potentiels, mais également d’importants défis. Comment s’assurer que l’AFE soit un outil de développement pour le continent ?

 

Depuis l’adoption de l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) le 7 décembre 2013 à Bali, les uns pensent aux mesures qui créent de nouvelles obligations pour les pays en développement (PED), les autres aux gains potentiels de l’accord, et d’autres encore aux mesures de traitement spécial et différencié de deuxième génération contenues dans la section II de cet accord qui leur garantissent des flexibilités. Le 22 février 2017, l’AFE est entré en vigueur, ramenant tous les membres de l’OMC à leurs responsabilités et à leurs engagements. Considérant les nouvelles obligations contenue dans cet accord, quels sont les enjeux pour l’Afrique, qui compte 44 pays membres de l’organisation ?

Conformément aux dispositions de la section II, les pays développés, considérés comme donateurs, se sont engagés à fournir une assistance et un soutien aux PED pour l’acquisition de la capacité de mise en œuvre de cet accord. Que feront les pays Africains, dont la majorité fait partie du groupe des pays les moins avancés (PMA), si cet engagement, non contraignant pour les pays développés, n’était pas tenu par ces derniers ? En outre, l’entrée en vigueur de l’AFE coïncidant avec d’importants efforts en vue de l’établissement de la Zone de libre échange continentale, comment l’Afrique pourrait-elle tirer profit de cet accord de manière à favoriser et accélérer le commerce intra-régional ? Cet article analyse tour à tour l’état d’avancement de la mise en œuvre de cet accord, seulement deux mois après son entrée en vigueur, les opportunités et les défis qu’il présente pour le continent, avant d’évoquer la voie à suivre pour tirer profit de manière optimale de ce processus.


Un niveau d’engagement mesuré

Au 30 avril 2017, 115 dépôts d’instruments d’acceptation du protocole d’amendement de l’accord de l’OMC ont été enregistrés pour l’ensemble des membres de l’OMC, dont 19 par des pays africains. Ces données sont insuffisantes, au stade actuel, pour en tirer des conclusions particulières. En effet, conformément à l’article 15.2 de l’AFE, les PMA bénéficient d’un délai supplémentaire d’un an pour déposer leur instrument de ratification après l’entrée en vigueur de l’AFE. En revanche, la catégorisation des mesures constitue un indicateur pertinent. Pour rappel, l’article 13 de l’AFE prévoit trois catégories de mesures : la catégorie A, pour les mesures que les PED doivent appliquer à la date de la conclusion de l’accord ; la catégorie B, pour les mesures que les PED mettront en œuvre après un délai à déterminer par chaque pays ; et la catégorie C, pour les mesures qui devront être mises en œuvre après la fourniture d’une assistance technique et financière en vue de l’acquisition de la capacité de mise en œuvre.

Sur la base des 96 notifications reçues par le secrétariat de l’OMC jusqu’ici, dont 27 proviennent de pays africains, on observe que 40.4 pourcent des mesures sont notifiées au titre de la catégorie A, 2.6 pourcent pour la catégorie B, 2.1 pour la catégorie C[1], et 54.9 pourcent ne sont pas notifiées pour l’instant. S’agissant des pays africains en particulier, 18,9 pourcent des mesures sont notifiées au titre de la catégorie A, 2,7 pourcent pour la catégorie B et 3,6 pourcent pour la catégorie C, ce qui signifie que 74,8 pourcent des mesures ne sont pas encore notifiées. À ce jour, la moyenne africaine n’atteint donc pas encore le niveau de 50 pourcent, alors que la part les mesures notifiées en catégorie A reste inférieure à 20 pourcent.

Hormis l’Afrique du Sud, qui du reste met déjà en œuvre l’essentiel des mesures, les PED africains non PMA[2] ont déjà procédé à la catégorisation des mesures de catégorie A – Maurice est le seul de ces pays ayant également notifié les mesures de catégorie B et C. Ils n’ont toutefois pas assez montré la voie eu égard au rôle déterminant qu’ils jouent dans leurs régions respectives en matière d’intégration régionale. La part de mesures notifiées en catégorie A est d’environ 27 pourcent. Seul le Maroc a franchi le seuil de 91 pourcent. Si l’on ajoute les engagements de catégorie B, en supposant qu’ils soient mis en œuvre à l’échéance fixée, Maurice pourrait atteindre un niveau d’engagement similaire.

D’après la base de données de l’OMC, les cinq mesures les plus notifiées en catégorie C par les pays d’Afrique subsaharienne concernent le guichet unique (Article 10.4), les temps moyens nécessaires à la main levée (article 7.6), la gestion des risques (article 7.4), les points d’information (1.3) et la coopération entre les organismes aux frontières (Article 8). Il y a donc lieu de penser qu’il pourrait avoir une corrélation entre la fourniture de l’assistance et du soutien par les pays développés et le niveau d’engagement des pays africains. En outre, le niveau d’engagement actuel pourrait traduire une prudence qui s’expliquerait par l’effet dissuasif que provoquent les coûts de mise en œuvre. Ceci n’est pas sans rappeler la position des ministres africains du commerce, qui exigeaient des engagements financiers contraignants de la part des pays développés dans le cadre de l’assistance technique[3]. Les hypothèses minimalistes des analystes de l’OMC, qui, à l’heure de calculer les gains potentiels de l’accord, estimaient que le niveau d’engagement des membres ne serait pas inférieur à 75 pourcent, auraient-elles donc été trop optimistes ?


Des opportunités irrésistibles

Bien avant la conclusion de l’AFE, les ministres africains reconnaissaient déjà ses gains potentiels pour l’Afrique. En octobre 2013, ils réaffirmaient « l’importance de la facilitation des échanges, pour laquelle nos priorités comprennent l’amélioration des infrastructures ainsi que le renforcement des capacités et des moyens de production, en plus de la réduction des coûts de transaction et des obstacles, de l’encouragement aux réformes, de l’amélioration des systèmes de réglementation douanière et de la stimulation du commerce intra-africain[4]». D’après les simulations d’équilibre général calculable de l’OMC, présentées dans le Rapport sur le commerce mondial 2015, les gains à l’exportation découlant de l’AFE se situeraient entre US$ 750 milliards et plus de US$ 1,000 milliards par an. Ces chiffres seraient plus importants d’après les estimations du modèle de gravité ; ils seraient de l’ordre de US$ 1,100 à 3,600 milliards. Selon la même source, les PED et PMA seraient les plus grands gagnants d’une mise en œuvre « complète » de l’accord. Les PMA, en particulier, pourraient voir leurs exportations augmenter de 36 pourcent, beaucoup plus que celles des autres catégories de membres de l’OMC. Si l’AFE est pleinement mis en œuvre, l’OMC prévoit également que l’accès aux marchés étrangers augmentera de 39 pourcent pour les PED et de 60 pourcent pour les PMA, avec des gains potentiels pour les exportations africaines à hauteur de US$ 50 milliards par an. En résumé, « les pauvres ont beaucoup à gagner de la facilitation des échanges[5] ».


Les défis de la mise en œuvre de l’AFE

Malgré les avantages identifiés, les communautés régionales africaines et leurs États membres auront d’importants défis à relever pour rendre cet accord profitable à l’intégration régionale. Pour l’instant, seule la moitié des membres de la CEDEAO ou de la SADC ont ratifié l’accord. De plus, un défi particulier découle de l’absence de concertation avant la notification des engagements ou le dépôt des instruments d’approbation.

D’un point de vue général, si les pays développés ont tous la capacité pour implémenter cet accord, les PED montrent plus de prudence. L’Inde et la Chine, par exemple, ne se sont engagées à mettre en œuvre que 75.4 et 70.1 pourcent des mesures de l’AFE, respectivement, au moment de son entrée en vigueur. Les pays Africains semblent, à juste titre, attendre des pays développés qu’ils fournissent l’assistance et le soutien en vue de l’acquisition de la capacité de mise en œuvre de l’accord. Selon l’OMC elle-même, « on ne dispose pas d’assez de renseignements sur les coûts de mise en œuvre des réformes pour faciliter les échanges ». Sous ce rapport, il est surprenant que l’organisation conclue que « les coûts prévus de la mise en œuvre de l’AFE paraissent modestes par rapport aux avantages escomptés »[6].

Malgré l’impasse sur les chiffres, les catégories de coûts sont connues. Dans ses travaux sur la question, l’OCDE considère les coûts institutionnels, les coûts réglementaires, les coûts infrastructurels, et enfin, les coûts de formation,qui pour elle, sont les plus importants[7]. Il se pourrait que les coûts de l’implémentation soient sous-évalués, ce qui pourrait s’avérer d’autant plus problématique que le mécanisme de l’OMC pour la mise en œuvre de l’accord est doté d’un fonds anecdotique au regard des besoins des PED. Ce mécanisme n’a pas pour vocation de financer les infrastructures. Les membres n’y font recours qu’en dernier ressort. De telles évolutions étaient déjà redoutées par les ministres africains du commerce lorsqu’ils exigeaient des pays développés l’engagement « de fournir une assistance technique et financière contraignante, nouvelle et à long terme et le renforcement des capacités nécessaires pour permettre aux pays africains d’atteindre leur pleine capacité de mise en œuvre »[8]. Ils espéraient ainsi éviter de mettre en œuvre leurs engagements de manière permanente alors que l’offre d’assistance serait ponctuelle.

Pour des raisons similaires, l’accord avait suscité les critiques de la société civile. À la suite de la conférence ministérielle de Bali, par exemple, le Réseau d’Afrique sur le commerce avait souligné dans une déclaration que l’AFE exige « d’importants changements juridiques, politiques et infrastructurels », tout en estimant que la nécessité d’assurer aux pays africains « l’espace et l’appui politiques, techniques, institutionnels appropriés pour effectuer ces changements n’a pas été abordée de manière adéquate dans le texte. »  De plus, la déclaration ajoutait, « le texte introduit de nouveaux processus qui permettront aux sociétés étrangères d’avoir une influence excessive sur les douanes  des pays africains et réduiront le rôle des opérateurs douaniers internes, ce qui met davantage en péril le programme de l’Afrique visant à promouvoir le commerce intra-africain et l’intégration régionale »[9].

Si cette critique semble excessive, elle demeure révélatrice des problèmes que pose la stratégie occidentale de conquête des marchés des PED à travers les concepts de facilitation des échanges et de transparence, lesquels ne garantissent pas forcément des gains pour tous. Quel gain pourrait-on garantir à un pays au déficit commercial chronique et manquant des capacités pour exporter ? La mise en œuvre de l’AFE présente donc des coûts réels et des gains potentiels. Si les pays Africains ne partent pas de zéro dans l’implémentation de l’AFE, il y a lieu de relever que les engagements pris constituent un fardeau non nécessaire.


Faire de l’AFE un outil pour le développement de l’Afrique

Somme toute, l’Afrique veut faire de l’AFE un instrument central pour renforcer son commerce intra-régional et son processus d’intégration. Toutefois, lucide sur les coûts et le poids de la mise en œuvre, elle a exprimé ses craintes que les lourds engagements contenus dans l’accord ne puissent affecter négativement ses efforts dans la poursuite de ses objectifs de développement. Avec l’entrée en vigueur de l’AFE, elle gagnerait à faire preuve de créativité pour sortir les dispositions de la section II – relatives au traitement spécial et différencié – de leur marginalité juridique et en faire le levier principal de l’implémentation de l’accord. Cela est d’autant plus souhaitable qu’une mise en œuvre coordonnée au niveau régional serait profitable, précisément en ce qui concerne la coopération douanière, le financement des infrastructures transfrontières, ou encore la mise en place d’une plateforme régionale en la matière[10]. Ce sont là autant de possibilités à explorer pour renforcer le commerce intra-africain et accélérer le processus d’intégration régionale. Sans surestimer leurs capacités, les pays Africains gagneraient à fixer leurs engagements à des niveaux qui ne brident pas leurs objectifs de développement. Faute de le faire, tous les avantages découlant des flexibilités obtenues pendant les négociations disparaîtraient.

Néanmoins, cette approche informée et coordonnée de l’implémentation de l’AFE par les pays africains ne compensera pas ce qui est attendu de la part des pays développés, qui se hâtent lentement. Sans lisibilité des engagements financiers des pays industrialisés, l’AFE représentera avant tout un concentré d’obligations pour les PED, et en particulier les pays africains. Cet accord ne deviendra véritablement bénéfique pour tous que lorsque les pays développés s’acquitteront de leurs obligations en matière d’assistance technique et financière en faveur des PED.

Auteur : Paul Batibonak, Point focal du groupe africain à l’OMC pour la facilitation des échanges et coordinateur du CREDIS.


[1] Cf. OMC, Trade facilitation database. http://tfadatabase.org. 
[2] Afrique du Sud, Botswana, Cameroun, Congo, Côte d’Ivoire, Egypte, Gabon, Ghana, Kenya, Maroc, Maurice, Nigeria, Tunisie, Zimbabwe.
[3] Conférence des ministres du commerce de l’Union Africaine, « Déclaration d’Addis-Abeba sur les questions de l’OMC », Union Africaine, Addis Abeba, 25 Octobre 2013.
[4] Conférence des ministres du commerce de l’Union Africaine, op cit.
[5] OMC, Rapport sur le commerce mondial 2015, Genève, 2015.
[6] Ibid.
[7] Evdoka Moïsé, "The Costs and Challenges of Implementing Trade Facilitation Measures", OECD Trade Policy Papers, No. 157, OECD Publishing, Paris, 2013.
[8] Conférence des ministres du commerce de l’Union Africaine, op cit.
[9] Réseau d’Afrique sur le commerce, Déclaration sur le paquet de Bali adopté à l'issue de la 9ème Conférence ministérielle de l'OMC, décembre 2013.
[10] Cf. Batibonak, Paul, « Perspective africaine de la mise en œuvre de l’accord sur la facilitation des échanges », Communication à l’atelier de l’Organisation Internationale de la Francophonie, Antananarivo, 2016.

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